“Viagem ao Centro do Direito Administrativo”

Esta “viagem” por um lado vai permitir explicar se há ou não um centro para o Direito Administrativo e explicar uma certa evolução que se deu no quadro da Teoria do Direito Administrativo. O centro do Direito Administrativo já não é o mesmo nos dias de hoje e no séc. XIX e no séc. XX e vai permitir o entendimento de alguns conceitos fundamentais, designadamente o conceito de Procedimento Administrativo e o conceito de relações jurídicas administrativas.

Comecemos primeiro pela lógica desta expressão “centro de direito”. A tentativa de procurar, no quadro de uma teoria científica, um conceito considerado central, que explicasse tudo, que permitisse funcionar como uma chave para entender a realidade científica num domínio era um conceito muito em moda nos finais do séc. XIX e no princípio do séc. XX no quadro do positivismo jurídico e no quadro do positivismo em geral. 

Durante um longo período, que se estende desde o século XVIII até o início do século XX, os juristas, especialmente os publicistas, concentraram seus esforços na identificação de um conceito central no campo do direito, sendo este o "ato administrativo", que era considerado a pedra angular do direito administrativo. No entanto, a partir dos anos 60 e 70 do século XX, essa doutrina começou a entrar em crise à medida que surgiam outras alternativas vistas como mais adequadas e modernas para lidar com a realidade administrativa contemporânea.

Nos anos 60, o direito italiano começou a enfatizar o procedimento como o novo foco do direito administrativo, enquanto o direito alemão passou a considerar a relação jurídica administrativa como o novo centro desse campo. Anteriormente, o conceito de "centro" era entendido de forma diferente, focando-se no ato administrativo como protagonista único do direito administrativo positivista. Nessa perspetiva, a administração tinha autoridade definindo e impondo o direito ao particular, que se encontrava numa posição de sujeição. O ato administrativo era visto como uma imposição autoritária do direito aplicável ao caso concreto. O modelo desse ato era o de polícia, central tanto na doutrina quanto no processo, onde o particular era visto como não tendo direitos perante a administração. Os juízes tinham uma abordagem objetiva dos atos, sem considerar quem os praticou, e muitas vezes apenas anulavam os atos administrativos no processo. O ato administrativo era considerado o centro de todo o contencioso administrativo, refletindo uma perspetiva “atocêntrica".

Com o advento do Estado Social, o conceito central do ato administrativo começa a ser questionado. Isso ocorre porque o ato administrativo deixa de ser a única forma de ação administrativa e também passa por transformações. No final do século XIX, surgem os contratos administrativos como uma alternativa crescente. A administração pública passa a utilizar contratos para atender às necessidades coletivas, negociando com os particulares em vez de impor condutas. Os contratos públicos tornam-se cada vez mais comuns, inclusive em Portugal, com novas regras sendo estabelecidas para a contratação pública em tempos de crise. Além dos contratos, os regulamentos também se tornam mais comuns, com a administração estabelecendo regras para grupos de particulares em vez de indivíduos. A administração também qualifica a atividade dos particulares, como no direito do ordenamento do território em Portugal. Além disso, a administração atua de forma não jurídica, fornecendo bens e serviços e intervindo tecnicamente ou de forma privada. Essas mudanças desvalorizaram a importância do ato administrativo clássico, que perdeu suas características autoritárias. O que significa que nos nossos dias, usando uma expressão que consta do programa da disciplina, “passou-se da farda única do direito administrativo para o moderno pronto-a-vestir das formas de actuação da administração” (autor alemão). Por outro lado, o ato administrativo perdeu as suas características autoritárias que tinha, porque aquela noção autoritária que correspondia à ideia da definição do direito e da suscetibilidade de execução coativa. Mas não apenas o ato administrativo passou a compartilhar a sua importância no Direito Administrativo como também o ato administrativo clássico entrou em crise. 

O ato administrativo passou por mudanças significativas que afetaram seus elementos fundamentais de caracterização. Primeiramente, a ideia de definição do direito foi questionada devido à separação entre administração e justiça. Enquanto os tribunais determinam o direito aplicável ao particular, a administração pratica atos jurídicos para satisfazer necessidades coletivas, utilizando o direito como meio para produzir efeitos jurídicos, não necessariamente definir o direito. Além disso, a ideia de prestação coativa também perdeu sentido em muitos casos, pois certos atos administrativos não são impostos coercivamente contra a vontade do particular, como no exemplo em que um particular solicita participar num programa governamental. Essa mudança de perspectiva resultou em uma crise do ato administrativo, que não pode mais ser considerado a figura central do direito administrativo. Essa crise do ato administrativo também levou a uma mudança de perspectiva em relação ao positivismo jurídico, que deixou de procurar um único conceito central para o direito administrativo. Em vez disso, surgiram duas novas conceções em diferentes países europeus:

1. Itália: O procedimento administrativo foi reconhecido como o novo conceito central do direito administrativo. O procedimento é considerado a realidade comum a todas as formas de atuação da administração, organizando a tomada de decisões administrativas de forma transparente e sujeita a controle.

2. Alemanha: A ideia de relação jurídica administrativa foi desenvolvida como um conceito cada vez mais generalizado. Essa relação abrange todos os vínculos entre particulares e administração, desde o início da atuação administrativa até mesmo após a prática de um ato administrativo, regulando os direitos e deveres das partes envolvidas.

Em Portugal, a noção de relação jurídica administrativa é amplamente utilizada e incorporada na legislação, incluindo o Código de Procedimento Administrativo (CPA), que também serve como um verdadeiro código administrativo ao regular não apenas o procedimento, mas também aspectos essenciais da atividade administrativa. Esta abordagem reflete uma tendência internacional de ampliar a regulação do direito administrativo para além do procedimento, englobando as relações jurídicas substantivas entre a administração e os particulares.

Mariana Pires - nº 140122146