Um lamiré ao ato administrativo perdido

De antemão, importa atender ao conceito atual de ato administrativo. Assim, este é o ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, traduzindo uma decisão tendente a produzir efeitos jurídicos sobre uma situação. 

Ora, o centro do direito administrativo foi introduzido pelo positivismo jurídico no século XIX, com o ato administrativo como peça central e, portanto, todo o direito administrativo girava em torno do mesmo. Deste modo, houve, inicialmente, um conceito central do ato e, a posteriori, veio a crise do ato administrativo, começando a surgir conceitos alternativos deste aludidos adiante. 

Primeiramente, Otto Mayer, no quadro de uma lógica positivista, construiu o ato administrativo com base no modelo da sentença, considerando-o a expressão máxima da vontade da Administração. Ademais, este ato administrativo era visto como uma manifestação última da vontade da Administração, concentrada no momento da decisão e  produzido num determinado momento. O ato estava sujeito a um controlo de natureza administrativa, sendo pensado, principalmente, em termos da decisão final, visto que o procedimento não era sequer considerado. Com efeito, o controlo sobre o ato era relativamente limitado e não visava proteger os direitos dos particulares, assentando numa ideia de autoridade em dois momentos – o da definição do direito e a suscetibilidade de execução coativa. 

De seguida, Hauriou, positivista sociológico, contrasta o ato administrativo não com a sentença, mas com o negócio jurídico, considerando ambos como elementos exorbitantes da atuação administrativa. Assim como Otto Mayer, este enfatiza a definição do direito e a execução coerciva, no entanto, destaca o caráter autoritário do ato administrativo, nomeando-o de poder exorbitante.

Finalmente, importa, ainda, mencionar Marcelo Caetano acompanhado por Santi Romano. Desta forma, num contexto autoritário em Portugal e com influência até aos dias de hoje, o ato administrativo era visto como definitivo e executório, refletindo uma Administração com amplos poderes coercivos. Além disso, Marcelo Caetano introduziu este conceito ao discutir a ideia de definitividade, envolvendo três dimensões – em primeiro lugar, a produção de efeitos do ato; em segundo lugar, o momento em que o ato é realizado, sendo apenas o último ato do processo administrativo gracioso considerado definitivo naquele momento; e, em terceiro lugar, a decisão tomada pelo órgão de topo da Administração, ou seja, pelo Governo.

Subsequentemente, Freitas do Amaral introduziu a ideia da tríplice dimensão da definitividade, incluindo a dimensão procedimental e a decisão pelo órgão de topo. No entanto, essa conceção perdeu relevância com a complexificação da Administração e a valorização do procedimento, que, de momento, é considerado uma alternativa mais completa ao ato administrativo. A lógica de procedimento e relação jurídica ganhou mais relevância no direito administrativo contemporâneo, refletindo uma realidade multilateral em vez da antiga bilateralidade entre a Administração e o particular. 

No início do séc. XX, encontramos uma Administração todo-poderosa que concentrava em si todos os poderes e que aceitou limitar-se, pois aceitou a sujeição ao direito e controlo pelos tribunais. O acórdão Cadot (1889) acaba com a ideia do administrador juiz. 

Desta forma, a transição para o Estado Social trouxe novas funções e direitos sociais, conferindo à Administração um papel central na sua realização. Por conseguinte, esta deixou de ser apenas aplicadora da lei para se tornar prestadora de serviços, intervindo em diversos domínios da vida social, econômica e cultural, por meio de políticas públicas e investimentos econômicos. Esta mudança de paradigma levou à diversificação das formas de atuação administrativa, incluindo contratos, planos, regulamentos e serviços técnicos. Ademais, vai haver uma transformação da hierarquia das funções do Estado, na medida em que agora a principal função é a administrativa e, portanto, o Estado intervém na sociedade e na economia.  O primeiro CPA surgiu nos anos 90, tendo sofrido uma revisão em 2015, e o código de processo diz que este corresponde a uma realidade do passado (ato administrativo perdido) que teve uma grande importância, contudo, desapareceu com o Estado Social e com o novo modelo de atuação. Com efeito, surge o ato prestador, que atribui benefícios e vantagens a um particular, coexistindo com os atos de polícia.

Logo, com a mudança para uma dimensão social mais pronunciada, os atos prestadores tornaram-se predominantes em relação aos atos de polícia, questionando-se o conceito de ato definitivo e executório como garantia de recurso contencioso. Além disso, o juiz administrativo fez uma interpretação que permitia que todos os atos fossem levados a julgamento, admitindo-se todas as exceções. Ora, esta abordagem resultou numa falta de critério na definição da realidade administrativa.

Posteriormente, com o surgimento do Estado pós-social, houve uma limitação do papel do Estado, levando a uma colaboração entre este e os particulares na função administrativa, caracterizada como Administração infraestrutural. Deste modo, temos uma transição da Administração prestadora para uma Administração reguladora ou infraestrutural, onde os particulares colaboram com a Administração, em vez de esta fornecer diretamente bens e serviços. Os atos administrativos passaram a ter eficácia múltipla, refletindo numa lógica de multilateralidade no exercício da função administrativa.

Em suma, o modelo do ato administrativo que predominou anteriormente revela-se desadequado e desajustado à realidade atual, tendo sofrido um largo conjunto de transformações ao longo dos séculos.

Referências bibliográficas: Manual do professor Vasco Pereira da Silva, “Em Busca do Ato Administrativo Perdido”.

Inês Silva – nº 140121101