Princípio da Boa Administração

 

                                       O PRINCÍPIO DA BOA ADMINISTRAÇÃO

Dispõe o n.º 1 do artigo 5.º do Código do Procedimento Administrativo (doravante, CPA), sob a epígrafe “Princípio da Boa Administração”, que “A Administração Pública deve pautar-se por critérios de eficiência, economicidade e celeridade”. O n.º2 do mesmo preceito legal indica-nos o caminho a seguir pela Administração para satisfazer essa exigência: organizar-se “de modo a aproximar os serviços das populações e por forma não burocratizada”.

            Este princípio pode ser entendido a partir de diferentes conceções: além de constituir, evidentemente, um dever a que estão vinculados os órgãos e agentes administrativos, estabelecendo uma ligação entre ele e o problema da tutela do mérito, é, mais do que isso, um direito fundamental dos cidadãos constante da Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE) que, além de o ser por si só, desempenha um papel na efetivação e concretização de outros direitos fundamentais.

            Não obstante, o problema de definir o “grau de vinculatividade” do princípio da boa administração, no sentido de compreender de que modo pode ele ser controlado judicialmente, constituindo mais do que um mero dever jurídico imperfeito e sem sanção, tem suscitado dúvidas na doutrina.

            Assim, o tema que nos propomos abordar recai, como indica o título da presente exposição, sobre a relevância jurídica do supracitado princípio da boa administração e, consequentemente, sobre o modo como pode esse mesmo princípio ser aplicado e alvo de consideração pelos tribunais, procurando entender e dar a conhecer as diferentes posições doutrinárias envolventes da questão e, dessa feita, atingir uma conclusão suficientemente satisfatória. Para isso, será necessário compreender, antes de mais, o que significa o “Princípio da Boa Administração” propriamente dito e a sua relação com outros valores do sistema, nunca descartando uma análise comparativa conforme às necessidades do “mundo global” em que nos inserimos.

Além de estar presente, como vimos, na CDFUE, o Princípio da Boa Administração é, em última análise, um desiderato constitucional implícito. Decorre da exigência constitucional prevista pelo n.º1 do artigo 267.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), na parte em que estabelece que “a Administração pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efetiva (...)”, bem como dos números 2 e 5 do mesmo artigo, quando se referem à eficácia da ação da Administração e à racionalização dos meios, respetivamente. Mais do que isso, se pretendermos incluir nele o princípio da eficiência, tem previsão expressa na alínea c) do artigo 81.º da CRP para o setor público empresarial.

            Conforme indica PAULO OTERO, o princípio em apreço é dotado de pluridimensionalidade, na medida em que a sua área de influência não se restringe ao domínio substantivo ou material das decisões administrativas, como semelhantemente se faz refletir da dimensão do procedimento administrativo. Esse duplo sentido da boa administração faz com que mereça, aos olhos desse ilustre Professor, a designação de “superconceito”.

            Com isto em evidência, resta compreender a que se referia o legislador quando, na redação do n.º1 do artigo 5.º do CPA, faz uso dos aparentemente indeterminados conceitos de “eficiência, economicidade e celeridade” como critérios segundo os quais se deve pautar a atuação administrativa.

            No que à eficiência diz respeito, tem a doutrina entendido defini-la, na medida em que seja possível efetuar essa operação, como uma “relação entre objetivos e resultados, visando uma utilização racional ou ótima dos meios tendentes a uma maximização dos resultados”[6]. Este conceito é, devido ao seu carácter mais aberto e de difícil preenchimento, aquele que mais discussão poderá causar no âmbito da relevância jurídica do princípio da boa administração, como teremos oportunidade de compreender. Por esse motivo, há quem fale, sem estabelecer diferenciação, em princípio da boa administração ou da eficiência           

 O requisito de economicidade identifica-se, por sua vez, com uma ideia de minimização dos gastos, limitando-os àquilo que seja efetivamente necessário à satisfação das necessidades cuja cobertura justificou a atuação da Administração.

            A celeridade, último termo referido pelo n.º1 do artigo 5.º do CPA, é talvez aquele que mais diretamente influencia a vida dos particulares que querem ver satisfeitas (ou, pelo menos, solucionadas) as suas possíveis expectativas jurídicas, perante os atrasos que, nos últimos anos, têm vindo a verificar-se no âmbito do processo administrativo. Diz-nos um comunicado à imprensa da Ordem dos Advogados, datado de 8 de junho de 2022, que “o direito à justiça em prazo razoável é um direito fundamental, cuja violação põe em causa o Estado de Direito”. É desse modo que procuraremos definir este requisito: uma obrigação de providenciar, em prazo razoável, o direito à justiça.

            Contudo, apesar da referência expressa a estes conceitos, há quem defenda que o artigo 5.º não é particularmente inovador em razão do seu conteúdo e está inserido numa linha de continuidade em relação àquele que seria o seu antecessor, o artigo 10.º do CPA de 1991, que dispunha que “A Administração Pública deve ser estruturada de modo a aproximar os serviços das populações e de forma não burocratizada, a fim de assegurar a celeridade, a economia e a eficiência das suas decisões”. Assim, sem recurso ao desdobramento do artigo em dois números, como hoje acontece, essa norma era escrita sob a epígrafe “Princípio da desburocratização e da eficiência”.

           Em qualquer caso, será inegável a abertura à discricionariedade (que, note-se, não se confunde com liberdade) da Administração Pública para, na esfera de cada caso concreto, procurar apurar a solução que mais se aproxime das exigências do princípio da boa administração, tal como consagrado no artigo 5.º do CPA.