Nulidade taxativa ou exemplificativa?

 Quando se fez a reforma do CPA, existiam diversas categorias de sanções para a invalidade dos atos administrativos. A maior parte delas não faziam grande sentido ou tinham grande utilidade, por isso, reconduziu-se as invalidades do ato a duas, anulabilidade e nulidade. De maneira a distinguir, de forma geral, esta duas figuras da realidade administrativa, pode dizer-se que para os atos de menor gravidade, o legislador estipulou a anulabilidade, para os atos de maior gravidade, estipulou a nulidade.  

A invalidade dos atos administrativo vêm regulada nos artigos 161.º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo. Tendo como pretensão analisar o artigo 161.º referente aos atos nulos, cumpre-nos primeiro dissecá-lo:

 

Artigo 161.º - Atos nulos

1 - São nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.

2 - São, designadamente, nulos:

 

a) Os atos viciados de usurpação de poder; --- Os atos viciados de usurpação de poder, são atos viciados por incompetência agravada, porque também se viola o princípio da separação de poderes. Esta é uma formulação aberta, porque abrange qualquer ato administrativo que invada a esfera do poder judicial ou a esfera o poder legislativo. Por ser uma forma de incompetência agravada, justifica-se que tenha uma sanção mais forte, como a nulidade. 

 

b) Os atos estranhos às atribuições dos ministérios, ou das pessoas coletivas referidas no artigo 2.º, em que o seu autor se integre; --- Esta alínea não fala apenas de atribuições, temos também o critério da competência. Casos de incompetência absoluta, geram sempre a nulidade do ato administrativo. 

 

c) Os atos cujo objeto ou conteúdo seja impossível, ininteligível ou constitua ou seja determinado pela prática de um crime; --- Situações graves de violação da ordem pública, de ilegalidades materiais, que estabelecem regras fixas acerca do objeto ou conteúdo e casos em que esse objeto seja impossível, ininteligível ou conduza à prática de um crime. 

 

d) Os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental;  --- Aspeto mais importante para a qual existe esse direito, decorre da realidade constitucional, que diz que segundo o princípio da vinculação dos poderes públicos, a administração está vinculada pelos direitos fundamentais, e se afetar o conteúdo essencial comete um ato nulo. Este princípio consagra e realça a importância dos direitos fundamentais. Por exemplo, será o nulo o ato administrativo que viole o direito de audiência dos interessados. 

 

e) Os atos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado;  ---  O fim de interesse público tem de ser sempre respeitado, não podendo ser desrespeitado por casos de interesses privados (por exemplo, casos de corrupção). Isto justifica que a atuação que tenha um vista a prossecução de interesses privados em preterição dos interesses públicos, seja considerada nula. Se porém, for prosseguido um interesse público diferente do previsto, então estamos perante, já não, uma situação de nulidade, mas sim, uma situação de anulabilidade, pois será uma ilegalidade menos grave. 

 

f) Os atos praticados sob coação física ou sob coação moral; --- O legislador entendeu que um ato praticado sob coação física ou moral é gravíssimo. No entanto, entendeu que o regime do erro, é menos grave e, por ser desculpável, apenas é suscetível de gerar a anulabilidade do ato. 

 

g) Os atos que careçam em absoluto de forma legal; --- Por exemplo, um ato praticado de forma oral quando devia ter sido por escrito. Já se falarmos da prática de um ato por portaria, quando devia ter sido praticado por despacho, o legislador entendeu que esta é uma ilegalidade menos grave e, por isso, atribui-se a sanção da anulabilidade. 

 

h) As deliberações de órgãos colegiais tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quórum ou da maioria legalmente exigidos; --- Falamos de atos inválidos por vícios procedimentais, isto é, sem observação das regras de procedimento. 

 

i) Os atos que ofendam os casos julgados; --- Caso de violação do princípio da separação de poderes.

 

j) Os atos certificativos de factos inverídicos ou inexistentes; --- Certificação feita pela administração de algo que não existe (por exemplo, situações de corrupção). 

 

k) Os atos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei; --- O legislador pretende salvaguardar o domínio do imposto, pois a administração não pode criar obrigações de natureza pecuniária que não se encontrem previstas na lei. 

 

l) Os atos praticados, salvo em estado de necessidade, com preterição total do procedimento legalmente exigido. --- O estado de necessidade só deve ser atendido, quando existe uma declaração do mesmo. Os atos praticados com fundamento em estado de necessidade, podem dispensar regras procedimentais. No entanto, o estado de necessidade não pode ser uma simples perturbação do procedimento, este deve afetar gravemente o seguimento do procedimento. 

 

A nulidade é a sanção mais gravosa, que se aplica aos vícios dos quais os atos administrativos enfermam. Um ato nulo, não produz, desde o início efeitos, com eficácia retroativa. 

 

O texto do artigo 161.º fornece exemplos de situações que levam à nulidade de um ato administrativo. Porém, existe uma grande discussão no Direito Administrativo, relativamente à função destas doze alíneas anteriormente apresentadas. Em 2015, o legislador alterou a cláusula que estava no n.º1 deste artigo, embora tenha mantido a forma suficientemente aberta e mantido as regras do n.º2. A questão que se coloca é a de saber se a nulidade constitui uma regra ou uma exceção, isto será o mesmo que perguntar se existe uma invalidade regra geral. Alguns autores tendem a dizer que há uma sanção regra, que corresponde à anulabilidade.

 

O entendimento geral é que as normas de nulidade são apenas exemplificativas e que, por isso, o artigo 161.º não lista de forma taxativa todas as situações em que um ato administrativo pode ser considerado nulo. Assim sendo, a lista do artigo 161.º não é exaustiva, não inclui todas as possíveis circunstâncias de nulidade, o que faz com que seja passível de aplicar a outras situações semelhantes que não estejam expressamente contempladas na lei. 

 

Para o Professor Vasco Perreia da Silva, no n.º1 deste artigo, não existe nenhuma cláusula tipificada, mas uma enumeração meramente exemplificativa, na qual cabem casos de atos nulos, mas também casos de atos que poderiam ser considerados inexistentes. Na perspetiva do Professor, a lei precisa sempre de ser interpretada e não há nenhum problema em adotar uma formulação de natureza interpretativa. As alíneas constantes do n.º2 foram formuladas de forma aberta e, portanto, casos de igual gravidade também podem ser incluídos no quadro da nulidade. O Professor olha para o n.º1 e vê uma cláusula aberta e ampla. Por assim ser, parece não haver uma regra geral nem a favor da anulabilidade, nem a favor da nulidade, ideia esta oriunda dos traumas de infância, quando havia uma enumeração taxativa, restrita a casos limitados. Assim, tudo depende da ilegalidade do caso em análise.  

 

No entanto, alguns autores, entendem que o artigo 161.º atual, tipifica os atos nulos, pois o n.º1 determina que “são nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade”. A palavra “expressamente”, de acordo com uma interpretação estritamente literal, faz com que estes autores afirmem que as situações de nulidade são excecionais, conduzindo o resto das situações à anulabilidade. Porém, se olharmos para o n.º2, vemos que o legislador utiliza a palavra “designadamente”, ou seja, apenas pretendeu estabelecer alguns exemplos de situações de atos nulos. 

Concluímos que, o artigo 161.º, em geral, é muito amplo e abrange várias situações de invalidade do ato administrativo, pois todos os atos podem ser considerados nulos, tudo depende da gravidade da ilegalidade e da análise do caso em concreto. Concluímos também que, na realidade administrativa, não existe nenhuma sanção, por invalidade do ato, que constitua a regra geral. 

Referências:

- Apontamento das aulas de Direito Administrativo (Professor Vasco Pereira da Silva)

Mariana Cardoso, n.º140122075