Limites ao poder regulamentar

 

 

Os limites do poder regulamentar são, desde logo, aqueles que decorrem do posicionamento dos regulamentos na hierarquia das fontes de direito.

·       Em primeiro lugar, os princípios gerais de Direito: ou seja, preceitos ou máximas  ou diretrizes jurídicas pré-estaduais ligadas à ideia de Direito e ao Princípio da Justiça.

·       Em segundo lugar, a Constituição: contém várias regras sobre competência e forma dos regulamentos administrativos, cuja inobservância gerará inconstitucionalidade dos mesmos. Por outro lado, sendo certo que a Lei Fundamental reserva o tratamento de certas matérias à lei, é evidente que a sua invasão por via de regulamentos independentes determina, outrossim, a inconstitucionalidade dos mesmos. Finalmente, se um regulamento estabelecer uma disciplina contrária a princípios ou normas constitucionais padecerá de inconstitucionalidade. Esta inconstitucionalidade é fiscalizada nos termos gerais: fiscalização concreta incidental e abstrata direta.

·       Depois, os princípios gerais do Direito Administrativo: dois exemplos serão o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos ou o princípio da indisponibilidade dos bens da AP a título gratuito. Estes princípios podem ser revogados por normas legais uma vez que têm a mesma posição hierárquica que eles, mas não podem ser derrogados diretamente pelos regulamentos. A não observância desta vinculação importará uma violação da lei e consequentemente anulabilidade.

·       Em seguida, a lei (princípio da legalidade):

o   Princípio da preferência de lei: o regulamento não pode contrariar um ato legislativo, já que a lei tem absoluta prioridade sobre os regulamentos. Em consequência é, entre nós, expressamente proibida a existência de regulamentos delegados em qualquer das suas manifestações típicas: regulamentos derrogatórios, modificativos, suspensivos e revogatórios. É o que decorre do artigo 112.º/5 CRP.  Não confundir a figura dos regulamentos delegados com o fenómeno de deslegalização ou de degradação do grau hierárquico, essa, sim, constitucionalmente admissível. Com efeito, na deslegalização verifica-se uma degradação do grau hierárquico da normatividade reguladora de uma dada matéria – “é a matéria de lei que é degradada a matéria de regulamento”. A deslegalização encontra limites nas matérias constitucionalmente reservadas à lei.

o   Princípio da reserva de lei:

§  Princípio da reserva material de lei: o poder regulamentar não se pode desenvolver naquelas áreas que constitucionalmente estejam reservadas à lei. Os únicos regulamentos que nas matérias reservadas a lei se admitem são os regulamentos de execução – ou, porventura, nem isso, como sucede em matéria de restrições aos direitos fundamentais, de tipificação legal dos crimes e das respetivas penas, e de definição dos limites essenciais dos impostos (casos de reserva integral ou reserva total de lei).

§  Precedência de lei: significa que o exercício de qualquer atividade administrativa regulamentar tem de ser precedido de uma lei habilitante. Este ponto é, no entanto, controverso. Com efeito, tem sido especialmente discutida a questão de saber se podem ser, ou não, emitidos regulamentos independentes diretamente fundados na CRP. Segundo prof. Freitas do Amaral, deve responder-se negativamente. Decorre do art. 112.º/7 CRP que os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou as leis que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão. Ora, é evidente que esta dupla exigência constante da letra do mencionado preceito desautoriza claramente a emanação de regulamentos totalmente independentes, isentos de fundamento legal prévia. A CRP impõe, assim, um pressuposto legal, no sentido de exigência de uma lei prévia para a atuação do poder regulamentar. Por outro lado, reconhecer ao Governo uma competência regulamentar absolutamente independente equivaleria a tornar desnecessária a admissibilidade da emanação de DL. Deve entender-se que só pode haver regulamentos independentes se uma lei expressamente habilitar certo órgão administrativo (competência subjetiva) a fazer um regulamento sobre certa matéria administrativa (competência objetiva) - 136.º/2 CPA. A preterição do dever de citação da lei de habilitação equivale à ausência de um elemento formal constitucionalmente necessário, pelo que padecem de inconstitucionalidade formal.

·   Constitui também limite ao poder regulamentar a disciplina jurídica constante de regulamento editados por órgãos que se situem num plano superior ao do órgão que editou o regulamento. O poder de emissão de regulamentos está, entre nós, repartido entre o Governo e múltiplos órgãos dos entes públicos que constituem o aparelho administrativo. Ora, embora pertençam ao mesmo nível, encontramos entre os regulamentos uma subordinação hierárquica. Assim, os regulamentos do Governo prevalecem sobre todas as outras normas administrativas, mesmo posteriores. Quanto às AL, prevalecem os regulamentos de grau superior.  Poderá levantar-se a questão de saber até que ponto pode o legislador fixar hierarquia de normas. Por exemplo, em matéria concorrencial, e relativamente ao princípio da subsidiariedade. Assim, é duvidoso que se possa atribuir maior força vinculativa a certos regulamentos através de uma lei ordinária (o CPA nem é de valor reforçado).

O CPA contém preceitos que disciplinam os limites do poder regulamentos em termos de invalidade e eficácia. O artigo 143.º diz-nos que são inválidos os regulamentos que sejam desconformes com a CRP, a lei e os princípios gerais de Direito Administrativo ou que infrinjam normas de DIP ou de DUE (nº1), sendo também inválidos os regulamentos que desrespeitem os regulamentos dos órgãos hierarquicamente superiores ou dotados de poderes de superintendência, os regulamentos que desrespeitem os regulamentos emanados pelo delegante, e os que desrespeitem os estatutos emanados ao abrigo da autonomia normativa nas quais se funde a competência para a respetiva emissão (art. 143º/2).

Por outro lado, no que toca às relações entre regulamentos, o art. 138º estabelece os critérios de prevalência ou preferência aplicativa.

·       Constitui, ainda, limite do poder regulamentar a proibição do regulamento impor, com efeitos retroativos, deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanações, que causem prejuízo ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício (artigo 141.º CPA). Deste modo, são admissíveis regulamentos aplicáveis retroativamente que consagrem regimes mais favoráveis para os destinatários. Mas, em qualquer caso, os efeitos dos regulamentos não podem reportar-se a data anterior àquela a que se reporta a lei habilitante.

·       Por último, o poder regulamentar está sujeito a limites de competência e de forma. Sendo a CRP e a lei que determinam a competência dos órgãos, sofrerá de inconstitucionalidade ou ilegalidade orgânica um regulamento editado por um órgão que não disponha de competência para tal.