Estado de Necessidade Administrativa: Legalidade excepcional ou excepção à legalidade?

  Com o desenvolvimento da vida em sociedade e das instituições públicas, há circunstâncias excepcionais e imprevisíveis, passíveis de suscitar perigos, ameaças ou lesões a pessoas, bens ou instituições e que requerem a necessidade e a urgência de medidas administrativas que possibilitem a defesa, a conservação ou a cessação de tais ameaças, sedo para tal indispensável usar uma legalidade excepcional. A administração pública, se tanto for exigido pela situação, fica dispensada de seguir o processo legal estabelecido para circunstâncias normais e pode agir sem forma de processo, mesmo que isso implique um sacrifício de direitos ou interesses dos particulares. 

 O artigo 3.º, n.º 2, do CPA determina, com efeito, que “os actos administrativos praticados em estado de necessidade, com preterição das regras estabelecidas neste Código, são válidos desde que os seus resultados não pudessem ter sido alcançados de outro modo, mas os lesados terão o direito de ser indemnizados nos termos gerais da responsabilidade da administração”. Como refere o Professor Paulo Otero, o estado de necessidade administrativa parte de uma determinada e concreta atualidade, avaliada na sua relevância habilitante pela própria Administração Pública, num juízo que pondera a salvaguarda dos interesses ameaçados ou até já lesados e, perante a impossibilidade de suprimir esses perigos ou lesões através dos meios normais de legalidade, decide sacrificar o mal menor, afastando a aplicação das normas jurídico positivas que regulam o agir administrativo num propósito de protecção desses bens ou interesses públicos. Há um juízo de prognose feito pela Administração Pública que deve ponderar que meios utilizar para atingir esse determinado fim de forma adequada. 

 O estado de necessidade administrativa é dotado de uma flexibilidade, visto que prescinde de um acto formal com ações detalhadas, isto é, não se exige um desencadear ordenado de passos que noutras situações seria imprescindível para a eficácia e validade do acto. Ele molda-se ao caso concreto, deixando de lado o plano das formalidades de modo a ser possível responder rápida e eficazmente à circuntância excepcional. Quando a Administração Pública enfrenta situações de perigo extremo, onde há lugar a que bens constitucionalmente relevantes estejam em perigo e seja preciso protege-los, podendo estes episódios confrontar-se ou não aos direitos, liberdades e garantias, ela recorrerá imediata e directamente a valores de ordem pública superiores, suficientemente fortes e efectivos para se sobreporem em detrimento dos interesses particulares, procurando ao mesmo tempo fundamentos na própria constituição para o seu exercício.

 Quando a intromissão é feita em estado de necessidade, o respeito total dos pressupostos de legalidade é posto de lado e a desconsideração é de algum modoequilibrada, tendo em conta a urgência e importância da ameaça e dos bens em perigo e pela necessidade emergente da sua prevenção. É essa urgência de decisão de atuação administrativa que obsta que as formalidades procedimentais se cumpram. Assim, como ocorre no direito civil, aqui há uma validação de um comportamento desviado da lei, mas sempre com o intuito de evitar um mal maior. Apesar da semelhança, ao contrário do que acontece no direito civil e penal, onde os comportamentos excepcionais são feitos por pessoas isoladas, aqui, o estado de necessidade é sentido pela sociedade. O interesse público protegido é ameaçado e a Administração não consegue afastar esse perigo real e iminente respeitando as normas legais.

 Essa legalidade é então suspensa- sejam normas de procedimento ou conteúdo-, mas a Administração não deve nunca esquecer-se de que a sua atuação deve estar sempre pautada pela prossecução do direito e do interesse público. O princípio da legalidade será então preterido se outro interesse, igualmente tutelado pela constituição, se afigurar, no caso concreto, como de valor superior ao interesse que o princípio da legalidade protege- é aquilo a que Paulo Otero chama um agir administrativo contra legem.

 No entanto, mesmo em situação de necessidade, a autoridade administrativa não está autorizada a agir a seu bel-prazer. A sua atuação deverá sempre ser regida pelos princípios que a conduzem num estado normal de legalidade. Os seguintes pressupostos que constam do artigo 3º, n.º 2 têm que estar preenchidos: 

- A existência de circunstâncias de facto extraordinárias, devendo entender-se que a vontade do decisor administrativo não concorreu para a sua produção;

-Essas circunstâncias extraordinárias devem representar uma séria e grave ameaça aos interesses e bens públicos essenciais;

- A essencialidade dos bens ou interesses em causa impõe a urgência de uma atuação administrativa;

- Essa intervenção administrativa só pode fazer-se através da preterição das normas habitualmente reguladoras da Administração Pública

 A falta de qualquer um destes pressupostos constitui uma invalidade da utilização da figura do estado de necessidade, por falta de fundamento legal justificativo para a invocação de um agir administrativo contra legem.

 É importante salientar que o estado de necessidade administrativa possui um conteúdo moldável a cada caso. Quando se privilegia certo direito em detrimento de outro, esse não perde a sua eficácia, não há qualquer desvalorização jurídica desse direito.

Porém, não se pode considerar que qualquer violação ao princípio da legalidade comportará uma legitimação através do estado de necessidade. Se os resultados alcançados pudessem ter sido obtidos através de métodos normais, ou através de um método menos lesivo, o acto torna-se inválido por nao estar coberto pelo estado de necessidade administrativo.

Apesar de o princípio da legalidade ser o que mais é testado nestas circunstâncias, é  importante não esquecer os outros que estão sempre agregados à atuação administrativa: O princípio da proporcionalidade tem aqui um papel importante, visto que limita os actos praticados pela administração no estado de necessidade de modo a que se os fins pudessem ter sido alcançados de outra forma- em menor proporção e menos rigorosos- a operação deixa de estar coberta pelo estado de necessidade e passa a ser inválida; o principio da igualdade implica ao administrador provar que qualquer facto ocorrido que implique um tratamento desigual, não poderia ter sido evitado; e os princípios da justiça, da imparcialidade, e da prossecução do interesse público têm grande relevância na condução do agir administrativo em estado de necessidade.

 Sempre que estamos no campo da satisfação colectiva, o Estado procura razões para flexibilizar o princípio da legalidade, nunca se esquecendo da relação que possui com o particular que, por sua vez, tem uma relação de confiança com o poder público. Para ser possível manter essa segurança jurídica, os lesados da atuação da administração pública em estado de necessidade, são devidamente compensados na medida dos prejuízos sofridos.

 Em suma, o facto de se agir em estado de necessidade não retira à administração a responsabilidade da procura do equilibrio entre autoridade e liberdade. O estado de necessidade está sob a égide da ideia de direito. A administração está subordinada à constituição. Os princípios que regem a atuação da Administração num quadro normal de legalidade são os mesmos princípios que guiam a sua atuação no estado de excepção. O que ocorre é uma simples autorização para que os órgãos administrativos possam agir sem a obediência a formalidades no intuito de não sacrificar interesses legais que se mostrem mais relevantes no caso concreto. Entende-se portanto que estamos perante uma legalidade excepcional e não uma excepção ao princípio da legalidade.

Bibliografia: 

- Otero, Paulo Direito do Procedimento Administrativo Volume I

- Freitas do Amaral, Diogo Curso de Direito Administrativo Volume II, Almedina

Margarida Marcos 140122100