Breve História do Sistema Administrativo em Portugal

 

O Direito Administrativo ainda está na juventude quando comparado com outros ramos de Direito – nasceu com a Revolução Francesa, no final do século XVIII, sendo que em Portugal surge a partir das reformas de Mouzinho da Silveira de 1832. É evidente que antes deste período já existiam instituições administrativas, e também algum tipo de leis administrativas, mas com a enorme diferença de que a Administração não estava sujeita ao Direito. Como se caracteriza, então, o sistema administrativo em Portugal ao longo dos séculos?

Começando pela Época Medieval, havia alguns indícios de administração pública na vida em comunidade. Existiam órgãos centrais e delegados do rei, além de funcionários que cobravam impostos. O enfraquecimento do poder central e a auto-organização espontânea das populações espalhadas pelos mais diversos sítios levam ao aparecimento de governos locais. Nesta altura, os poderes (central e locais) não se ocupavam de tarefas educativas, assistenciais ou até mesmo sociais - isso cabia à Igreja Católica e às suas instituições. Tal como em épocas anteriores, não havia uma distinção entre administração e justiça: o Rei tanto administra como legisla como julga, e não está submetido ao Direito. É fácil de entender que as garantias individuais eram poucas e que os abusos de poder eram frequentes. Portanto, o sistema administrativo era quase inexistente e o Direito Administrativo não era uma realidade.

Passando para a Idade Moderna, é aqui que aparece o conceito de Estado como hoje o conhecemos. Surgem as Ordenações Afonsinas – primeira compilação escrita de direito português, que integra normas de direito público, relativas à administração, sendo notória a crescente burocratização do Estado e consequente desenvolvimento da administração pública, muito em parte devido aos Descobrimentos.

Apesar do contínuo desenvolvimento do direito português, com a consequente publicação de regras administrativas, a administração continua a ser um mecanismo de controlo da população pelo rei e uma forma de assegurar os interesses régios. O mesmo é dizer que existe administração pública no seu sentido formal, mas não no seu sentido material.

No Estado Absoluto o poder real é completamente centralizado e a vontade do Rei é a lei suprema. Há uma discricionariedade extrema do poder. No entanto, há novos avanços da máquina administrativa – expandem-se serviços públicos nacionais, como o exército, as finanças, as obras públicas. Por outro lado, a transmissão de cargos públicos era feita por venda ou por herança, e não por mérito. Já na segunda fase deste período surgem em Portugal as reformas pombalinas – aperfeiçoamento técnico dos serviços, os Secretários de Estado ganham enorme relevância, restruturação da Universidade de Coimbra, entre outras medidas. Por outro lado, o poder local dos municípios diminui drasticamente (centralização territorial). Apesar do desenvolvimento e crescente intervencionismo do sistema administrativo na vida dos portugueses, os particulares continuam sem garantias jurídicas e a legislação administrativa existente não serve para os proteger.

A Revolução Francesa no final do século XVIII marcou o ponto de viragem. A rejeição das práticas absolutistas em favor de princípios mais democráticos teve um impacto duradouro no desenvolvimento do Direito Administrativo por toda a Europa. Triunfam os ideais de liberdade individual e os cidadãos adquirem direitos fundamentais, invocáveis perante o Estado. Estabelece-se o princípio de separação de poderes, muito importante no ramo administrativo, embora em Portugal o principal órgão administrativo – o Governo -, também acumule uma função legislativa limitada, mas há uma clara segregação da administração e da justiça. Adicionalmente, o princípio da legalidade surge para impedir a administração de se intrometer nas esferas individuais das pessoas e de prejudicar os seus direitos sem haver uma lei prévia que o permita. Administrar converte-se em sinónimo de executar as leis – nasce o Direito Administrativo moderno. Apesar disto, é importante referir que há quem defenda, como o Professor Vasco Pereira da Silva, que o primeiro trauma do direito administrativo é, precisamente, os liberais considerarem que a Administração Pública não devia estar sujeita a nenhum tipo de controlo por parte dos tribunais, o que dificultava o respeito pelo princípio da separação de poderes – ainda havia, nesta altura, uma grande promiscuidade entre a função judicial e a função administrativa.

Em Portugal, a Revolução Liberal de 1820 transferiu estes ideais que eclodiam pela Europa para território nacional. Adicionalmente, em 1832 nasce a moderna Administração Pública portuguesa, pela mão de Mouzinho da Silveira. A principal novidade das reformas foi a diferenciação das funções administrativa e jurisdicional, assim como a correspondente separação entre órgãos administrativos e tribunais. Anos mais tarde, criam-se novos ministérios, aumenta o número de funcionários públicos e multiplicam-se as obras públicas. Cresce uma burocracia administrativa para ajudar a resolver problemas económicos, culturais e sociais. Com a consolidação do Estado de Direito, o Direito Administrativo começou a ganhar destaque como um ramo autónomo. A criação de tribunais administrativos (em Portugal só com a Constituição de 76 é que passaram a ser considerados verdadeiros tribunais) e a codificação de normas específicas refletem o reconhecimento crescente da necessidade de regulamentação jurídica na esfera administrativa.

Mencionando brevemente o Estado Novo, este trouxe mudanças significativas no contexto administrativo português. Houve uma concentração de poder nas mãos do regime e a administração pública foi utilizada como uma ferramenta para a implementação das políticas do Estado Novo, marcadas por um forte nacionalismo, corporativismo e repressão política. Neste contexto, o Direito Administrativo foi moldado para servir os interesses do regime e consolidar o seu domínio sobre as instituições e a sociedade, sendo ainda utilizado para regular a forte intervenção do Estado na economia.

Atualmente, desde a Revolução de 1974, a Administração está submetida ao Direito, consagração da própria Constituição, no artigo 266º. O regime da legalidade democrática determina que a Administração esteja vinculada ao Direito, sujeita a normas jurídicas, que têm como destinatários a própria Administração e os particulares. Podemos, deste modo, inferir que o Direito Administrativo moderno tem duas funções principais: conferir poderes de autoridade à Administração Pública para que esta prossiga o interesse público e reconhecer direitos e estabelecer garantias em favor dos indivíduos frente ao Estado, para evitar abusos de poder. Futuramente, o próximo passo deste ramo de direito deveria passar por abordar um dos seus problemas atuais, segundo a perspetiva do Professor Vasco Pereira da Silva: a falta de tribunais administrativos para controlar a administração, evitar a má administração, e garantir a justiça.

 

Leonor Lourenço nº140122060