A repercussão dos traumas de infância do Direito Administrativo no artigo 163 n5 do CPA

 - A repercussão dos traumas de infância do Direito Administrativo no artigo 163 n5 do CPA 

Até à publicação do novo CPA, o princípio do aproveitamento do ato administrativo não tinha consagração legal. No entanto, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tinha vindo a sufragar, de forma sustentada, a aplicabilidade deste princípio- Consagrando-se assim como uma exceção ao n1 do artigo 163 do CPA. 

 

Atualmente este princípio encontra-se consagrado no artigo 163, n5 do CPA, estabelecendo uma impossibilidade de anulação dos atos administrativos que padeçam de vícios, nas hipóteses consagradas, não sendo possível, assim, a concretização de alguns princípios administrativos de igual relevância, desde logo o princípio da legalidade na sua vertente negativa. 

 

Existem diversos mecanismos no sistema jurídico português que permitem a sanabilidade dos atos administrativos (como a ratificação ou a conversão), no entanto, estes mecanismos não se podem confundir com o afastamento do efeito anulatório, na medida em que, neste, o vício do ato mantém-se associado ao ato administrativo praticado. 

 

O presente tema suscita um significativo interesse científico por se tratar de uma questão que apenas fora tratada recentemente de forma expressa na lei e por desencadear diversas interpretações doutrinárias. 

Neste contexto, o presente trabalho versa sobre os pressupostos legais e as consequências jurídicas decorrentes do afastamento do efeito anulatório do ato administrativo, resultante da aplicação da figura do aproveitamento do ato no âmbito do Direito Administrativo português. 

 

A atividade desenvolvida pela Administração Pública e demais entidades abrangidas no CPA tem um significativo impacto na esfera jurídica dos particulares, nomeadamente, através da prática de atos administrativos. Com efeito, o exercício dos atos administrativos deve respeitar determinados requisitos legais, de acordo com as regras e princípios jurídicos. Contudo, perante determinados pressupostos, os atos administrativos podem ser aproveitados, isto é, ainda que sejam considerados inválidos e suscetíveis de anulabilidade, os efeitos jurídicos correspondentes podem ser afastados.

 

Assim sendo, o n5 do artigo 163 do CPA desdobra-se em três alíneas correspondentes aos casos específicos e pressupostos concretos que permitem a não produção dos efeitos jurídicos previstos para este desvalor. Esta aplicação do regime a casos taxativamente previstos é fruto dos traumas de infância do direito administrativo, de uma Administração poderosa e completamente desvinculada da legalidade e dos princípios constitucionais a que a atuação administrativa estaria vinculada. 

 

Num primeiro contacto, o aproveitamento do ato administrativo tem um propósito de promover o interesse público (desde logo evitando a prática de atos administrativos que se manifestem desnecessários e dispendiosos). 

Não obstante, encontra-se também em colisão com outros princípios fundamentais presentes em qualquer atuação  administrativa, como iremos ver de seguida. 

 

É ainda importante, apesar de não pretender desenvolver esse tema, ter em conta que existe uma discussão doutrinária assente em saber se este regime é um princípio geral da atividade administrativa ou se, por outro lado, é uma regra jurídica. 

 

- Análise do artigo 

Estas três alíneas estão consagradas de forma bastante ampla, criando diversas divergências de interpretação quanto à sua aplicação no caso concreto. 

 

Artigo 163- Atos anuláveis e regime da anulabilidade 

1- São anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção. 

2- O ato anulável produz efeitos jurídicos, que podem ser destruídos com eficácia retroativa se o ato vier a ser anulado por decisão proferida pelos tribunais administrativos ou pela própria Administração. 

3- Os atos anuláveis podem ser impugnados perante a própria Administração ou perante o tribunal administrativo competente, dentro dos prazos legalmente estabelecidos. 

4- Os atos anuláveis podem ser anulados pela Administração nos prazos legalmente estabelecidos. 

5- Não se produz o efeito anulatório quando: 

a) O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível; b) O fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via; 

c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo.

- Interpretação da alínea a) 

Numa primeira parte, a alínea a) configura uma situação associada ao ato administrativo de cariz vinculativo, de conteúdo pré-determinado e circunscrito pela lei, que limita a atuação da administração. Trata-se, portanto, de situações de estrita vinculação quanto ao teor do ato, em que, mesmo que a ilegalidade cometida não tivesse ocorrido, o conteúdo do ato não poderia ser diferente daquele que foi, pelo que a sua eventual anulação teria necessariamente de conduzir à prática de um novo ato com o mesmo conteúdo.

 

Numa segunda parte, revela a temática da discricionariedade reduzida a zero, impondo uma única solução legal como possível por existir apenas uma solução juridicamente válida, não concedendo margem para uma decisão alternativa. 

 

- Interpretação da alínea b) 

De acordo com a alínea b), a prática do ato não deve afetar a validade deste, desde que os valores protegidos pela norma correspondam ao fim visado pela exigência procedimental ou formal da decisão final. Portanto, trata-se de uma degradação das formalidades do procedimento administrativo tidas como essenciais, em não essenciais. 

 

- Interpretação da alínea c) 

Já a alínea c) estabelece que, para que o ato seja aproveitado, é necessário que o ato legalmente devido apresente o mesmo conteúdo que o ato em causa. A consagração do “sem margem de dúvidas” exige a comprovação de que, mesmo sem o vício, seja manifesto ou evidente que a administração iria praticar o ato em causa com o mesmo conteúdo que lhe foi dado. 

 

- Posições negacionistas 

Os professores Vasco Pereira da Silva, André Salgado Matos e Marcelo Rebelo de Sousa adotam uma posição negativista, opondo-se frontalmente à teoria do aproveitamento do ato administrativo e considerando este n5 como flagrantemente inconstitucional. 

 

Em primeiro lugar, a alínea a) é fruto dos traumas da infância difícil do Direito Administrativo, uma vez que pressupõe a existência de atos puramente vinculados. Ora, como é sabido, um ato de conteúdo meramente vinculativo não existe- Os atos têm sempre aspectos vinculados e aspectos discricionários. 

 

Em segundo lugar, a alínea b) consagra também uma desvalorização da exigência procedimental. Uma das principais razões do procedimento serve para descobrir qual o fim que tem que ser alcançado, pelo que há uma clara contradição, não é possível saber se esse fim foi ou não cumprido se não existiu procedimento. 

 

Em terceiro lugar, também não se entende a estatuição da alínea c), uma vez que não é possível determinar qual o conteúdo do ato quando não se haja realizado as exigências procedimentais. 

 

Em quarto lugar, ainda quanto à alínea c), esta poderá suscitar diversos problemas de aplicação concreta para o juiz durante a avaliação do preenchimento destes pressupostos, tendo de decidir sem violar o princípio da separação de poderes, não podendo, naturalmente, o juiz substituir-se à Administração Pública. 

 

Em quinto lugar, o procedimento administrativo é uma realidade autónoma, com valores e funções próprias de grande importância para a atuação administrativa, pelo que se trata de uma clara preterição do procedimento e da sua função ao considerar que as invalidades das decisões administrativas podem ser ultrapassadas. Se o procedimento tem valor, então deve ser valorado como tal. 

 

O procedimento administrativo tem ainda, para além do já referido, a função de proteger outros valores fundamentais, desde logo a transparência e a previsibilidade da atuação administrativa e a proteção da confiança dos particulares. Num Estado de Direito Democrático, onde o direito de participação dos particulares na decisão administrativos se encontra maioritariamente nas fases procedimentais e, tendo este direito uma enorme relevância, tratar-se ia de uma violação flagrante aos direitos fundamentais que a atividade administrativa deve respeitar. 

 

Assim sendo, o professor Vasco Pereira da Silva entende que existem duas exceções que obrigam a interpretar corretivamente esta norma- Quando exista um direito fundamental procedimental (como o direito à audiência do interessado, o direito à fundamentação, o direito de ir a tribunal, entre outros) e não pode valer quando esteja em causa um direito fundamental de natureza material (como a propriedade privada, a liberdade de expressão, o direito ao ensino, o direito ao ambiente, o direito à educação, entre outros), nenhum destes casos pode ser afetado e em todos tem que ser considerado o seu efeito anulatório. 

 

Em suma: O alcance do aproveitamento do ato administrativo não se apresenta uniforme no contexto da jurisprudência, existindo divergências em relação a aspectos centrais quanto ao seu âmbito de aplicação e preenchimento dos seus pressupostos legais. 

 

Rita Pereira, n14012213, T1 

 

Bibliografia: 

- José Vieira de Andrade, O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos, Coimbra, Almedina, 1992;

- Rui Machete de, A Relevância Processual dos Vícios Procedimentais no novo paradigma da Justiça Administrativa Portuguesa, Estudos jurídicos e económicos em homenagem ao Prof. Doutor António de Sousa Franco, Vol. 3, 2006;

- Marco Caldeira, A figura da “anulação administrativa” no novo código do procedimento administrativo de 2015, in comentários ao novo código do procedimento administrativo, vol. 2, 2018. 

- Vasco Pereira da Silva, Curso de direito da atividade administrativa, aulas teórico-práticas.