A grande revolução do CPA: o direito fundamental à audiência prévia.

 A grande revolução do CPA: o direito fundamental à audiência prévia. 

Importa referir, em primeiro lugar, as fases do procedimento administrativo, sendo estas, de acordo com a lógica instaurada pelo CPA: 

1)        A iniciativa;

2)        A instrução;

3)        A audiência dos interessados;

4)        A decisão e execução do ato.

 

Enunciadas as fases do procedimento, numa estrutura a que o professor Freitas do Amaral chama quadrifásica, focar-me-ei agora em particular, na audiência dos interessados. 

A fase da audiência prévia dos interessados reforça uma concretização do conteúdo do princípio da colaboração da Administração com os particulares (artigo 11 do CPA), do princípio da participação (artigo 12 do CPA) e da ideia de Portugal como uma democracia participativa no âmbito de um Estado de Direito democrático (artigo 2 da CRP).  

 

O direito à audiência prévia encontra-se previsto nos artigos 121 a 125 do CPA, realidade que surgiu apenas com o CPA de 1991, em que a audiência dos interessados passou a incorporar todos os procedimentos administrativos, sendo desde então, obrigatório ouvir os particulares antes da tomada da decisão, garantindo-se assim, uma Administração participada,​ que não decide sozinha, nas palavras do professor Freitas do Amaral.

Esta obrigatoriedade, na perspectiva do professor Vasco Pereira da Silva, corresponde a um direito fundamental de natureza procedimental, é uma exigência constitucional, uma vez que, a CRP ao falar da organização administrativa e dos direitos e deveres do particular e da administração, estabelece um direito de participação dos particulares nas decisões (artigo 267 CRP), tendo este direito como corolário o direito a ser ouvido.

Mais do que isso, é um direito a que a posição do particular seja considerada no procedimento, ou seja, não basta ouvir, é preciso considerar. 

 

Posto isto, segundo a perspectiva do professor Vasco Pereira da Silva um ato que é praticado sem a audiência dos interessados, corresponde à forma de invalidade mais grave, a nulidade do ato administrativo, dado que se trata de um direito fundamental que vincula diretamente entidades públicas e privadas.

 

Com o professor concorda o professor Marcelo Rebelo de Sousa, embora não necessariamente pelas mesmas razões. 

Enquanto que o professor Vasco Pereira da Silva valoriza a ideia de procedimento, o professor Marcelo Rebelo de Sousa valoriza sobretudo a ideia do ato administrativo que está a ser praticado, que tem um elemento essencial de natureza procedimental.

 

Por uma via ou por outra, apesar de serem duas explicações do mesmo fenómeno que não são exatamente iguais, são confluentes e utilizam argumentos similares. Ambos chegam ao mesmo resultado, e estão basicamente de acordo, porque admitem a dimensão do ato administrativo como elemento fundamental de natureza procedimental.

No entanto, estas duas posições são minoritárias. 

 

A maior parte da doutrina, como o professor Freitas do Amaral, ou o professor Pedro Machete, assim como a jurisprudência, entendem que o que está em causa é a anulabilidade e não a nulidade do ato administrativo. 

 

Contudo, na opinião do professor Vasco Pereira da Silva, os argumentos utilizados por estes autores não são os mais adequados.

O argumento principal decorre da lei que consagra os poderes do exercício do poder disciplinar, e esta consagra um dever de ouvir por parte da administração e um direito a ser ouvido dos particulares, e este se não for cumprido gera a invalidade da decisão, que segundo a lei é a mera anulabilidade. 

 

Segundo os professores Freitas do Amaral  e Pedro Machete, como para a expulsão da função pública, que é um dos casos mais graves de exercício do poder disciplinar, a sanção estabelecida é a anulabilidade, isso significa que em todos os outros casos que sao menos graves não se pode falar em nulidade.

 

Ora, o professor Vasco Pereira da Silva entende que este argumento está colocado ao contrário, porque o que sucede, é que em razão da qualificação constitucional da norma e das suas consequências, a norma do código da função pública viola a CRP, pelo que é inconstitucional dizer que só há mera anulabilidade se não houver audiência no procedimento disciplinar, e não o contrário, precisamente porque são os casos mais graves de exercício de poder por parte do estado, pelo que a sanção deve também ser a mais grave.

 

Independentemente desta divergência doutrinária, tanto a doutrina, como a jurisprudência, têm sido constantes a afirmar o direito de audiência, e os tribunais têm sempre anulado todas as decisões administrativas em que não é cumprido este direito, levando a cargo esta tarefa de obrigar a administração a ouvir os particulares.

 

Esta realidade que anteriormente era considerada como algo que nunca existiria, pois correspondia a um modelo de administração ideal da Alemanha ou dos países nórdicos, é hoje algo presente no dia a dia da administração pública, pois se esta não ouvir os particulares, estes podem impugnar a decisão em causa.

 

Na CRP, o direito a ser ouvido tem respaldo no artigo 267, que consagra o direito de participação dos interessados, formulada de forma inequívoca quanto à consagração do direito de audiência.

Do n°5 deste artigo decorre que, antes da tomada de uma decisão que seja suscetível de afetar um particular, este deve ser ouvido, portanto, isso significa que a ordem constitucional, na prespetiva do professor Vasco Pereira da Silva, consagra aqui um direito fundamental de natureza procedimental. 

 

O artigo 121 n°1 do CPA consagra o direito de audiência prévia, do qual decorre que os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento, em momento anterior à decisão final.

Contudo, mesmo se hoje a administração já tem consciência de que tem que ouvir o particular, por vezes acontece que esta não o notifica acerca daquilo que é o conteúdo provável da decisão, sendo isto uma ilegalidade, uma vez que os particulares devem de ser informados de qual é que é o sentido provável da decisão.

Para que esta audiência tenha algum sentido útil, o particular tem que ser chamado a pronunciar-se sobre aquilo é a decisão provável, de forma à administração reflexionar sobre os interesses que estão em causa na tomada da decisão final.

 

A audiência dos interessados pode ser dispensada legitimamente nas situações previstas no artigo 124 do CPA que, segundo o Professores Marcelo Rebelo de Sousa, deve ser interpretado restritivamente, visto que se trata de um instituto concretizador de um imperativo constitucional. Esta interpretação do artigo 124 do CPA garante ao máximo a defesa da posição dos particulares como titulares de um direito a serem ouvidos pela Administração.  

Para ocorrer a dispensa de forma legítima, é necessário justificar que há uma das situações jurídicas que estão previstas neste artigo, e identificar o motivo pelo qual se dispensou a audiência.

Isto corresponde ao direito à fundamentação das decisões (artigo 152 do CPA), fundamentação essa que tem como objetivo não só que a administração explique as razões que a levaram a dispensar a audiência dos interessados, o que é típico de uma administração relacional, como permite à posteriori ao tribunal verificar se essas existem ou não, caso não existam, o tribunal anula a decisão, porque aquela razão não era fundamentada, isto é, não correspondia à realidade.

 

Portanto, o dever de fundamentar é um dever, em primeiro lugar, de explicar, mas tem um objetivo, porque o que resulta deste dever, é a possibilidade do tribunal controlar a atividade da administração, o que é fulcral porque está em causa o exercício de um poder discricionário.

 

Precisamente no exercício de um poder discricionário, em que a administração vai escolher, ela tem de explicar as razões dessa escolha que devem corresponder ao quadro legal, se não estamos perante uma decisão que é ilegal e que o tribunal vai afastar por invalidade.

 

A falta de fundamentação tem uma realidade dupla, o que acontece em muitas destas normas procedimentais: esta gera a invalidade do ato, mas poderá haver ainda simultaneamente uma invalidade material, dado que há uma razão que a administração não quis expressar quando praticou o ato, precisamente porque mostraria que estava a incumprir e a desrespeitar a legalidade. 

 

No próprio direito à audiência, há uma dimensão de natureza procedimental, pois a falta de audiência gera a invalidade do ato (nulidade ou anulabilidade, conforme a doutrina seguida), mas para além disso, quando a audiência existe e não se considera os interesses dos particulares, ou seja, se não houve uma verdadeira ponderação dos interesses trazidos a jogo pela audiência, isso significa que, materialmente há uma ilegalidade, pois os interesses dos particulares não foram devidamente acautelados. 

 

Em síntese, a implementação do direito à audiência prévia no CPA representou um marco crucial no sistema jurídico português. Este direito, que exige que os particulares sejam ouvidos antes da tomada de decisões administrativas que os afetem, reflete a evolução democrática do país, e fortalece os princípios da colaboração, participação e transparência na administração pública. Apesar das divergências doutrinárias sobre as consequências jurídicas da falta de audiência prévia, a jurisprudência tem sido consistente ao anular decisões administrativas que não respeitem este direito, reforçando assim a importância da participação dos cidadãos no processo administrativo, o que contribui para a consolidação de um Estado de Direito democrático, garantindo assim a máxima proteção dos direitos dos cidadãos e promovendo uma administração mais justa e responsável. 

Em última análise, a consagração do direito à audiência prévia no CPA não apenas reforça a legalidade e a legitimidade das decisões administrativas, como também consolida os alicerces de uma administração pública mais justa, transparente e responsável, garantindo deste modo os valores fundamentais da democracia participativa, alinhada com os princípios democráticos e constitucionais do país.

Ana Maria Barrinha, N°140122225