A arte de saber ouvir

 O Direito de audiência prévia dos interessados, foi uma consagração relativamente recente na realidade administrativa, nas palavras de Freitas do Amaral, a participação e audiência dos interessados na formação das decisões que lhes digam respeito, foi mesmo uma “pequena grande revolução”. 

O Direito Administrativo nasceu com uma natureza agressiva, logo por aí é possível prever que, este direito não encontrava espaço para se afirmar. Ao longo da evolução deste ramo de direito, várias foram as fases que negavam aos particulares envolvidos num litígio administrativo, o direito de serem ouvidos pela Administração Pública, o direito de poder expressar e apresentar os seus pontos de vista, por forma a defender os seus interesses, influenciando a decisão administrativa. Durante largos anos, a Administração atuava de forma solitária, isto é, a Administração decidia sozinha, sem qualquer audiência dos interessados, ignorando os seus interesses. Após a decisão, o particular era notificado sobre o conteúdo da mesma, aceitando-a como uma imposição administrativa. 

 

Porém, a realidade hoje apresenta-se diferente, a Administração adotou um método mais democrático, mais favorável à participação dos interessados nas decisões, em que lhes é permitido colaborar com a Administração, na tomada de decisões. A audiência dos interessados passou a constituir uma das fases pelas quais o procedimento administrativo deve passar, assim após, uma fase de iniciativa (abertura do procedimento, dependente de um pedido do particular ou da vontade da própria Administração), de uma fase de instrução (em que a Administração avalia as opções possíveis, fazendo um estudo aprofundado da questão), prossegue-se a fulcral fase de audiência dos interessados (antes de decidir a Administração ouve todos os que possam ser afetados pela decisão). 

 

A fase de audiência dos interessados encontra expressão no artigo 121.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA). Este artigo confere aos interessados “o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta”. Posto isto, para além de ser possível a audiência, apresentação e exposição de provas e argumentos, de maneira a defenderem-se, é também concedido aos interessados o direito de ser informados sobre o sentido favorável ou desfavorável da decisão, de forma devidamente fundamentada. A audiência prévia precede o ato administrativo, e pode realizar-se de duas formas possíveis, oralmente ou por escrito. Este direito deve ser assegurado em todos os procedimentos administrativos, no entanto, o CPA, no artigo 124.º, n.º1, refere algumas situações excecionais, em que a fase de audiência dos interessados é dispensada, contudo, o dever de fundamentação da decisão não é dispensado (artigo 124.º, n.º2 CPA).

 

No entanto, pode também ser encontrado fundamento legal para a participação dos interessados, no artigo 12.º do CPA, e ainda nos artigos 9.º e 267.º da Constituição da República Portuguesa.  

 

A arte de saber ouvir para poder decidir, reflete-se sobretudo nas decisões tomadas pela Administração, com audiência prévia dos interessados. Este direito gera uma atuação por parte da Administração mais democrática e responsável, pois ao permitir a participação ativa dos interessados no procedimento administrativo é promovida transparência e legitimidade das decisões, assim como é reduzido o número de decisões injustas e inadequadas. As decisões administrativas passam de solitárias a cooperativas, onde não só a Administração é parte do procedimento como os interessados passam a ser chamados a colaborar nas decisões que lhes digam respeito. Isto pode traduzir-se numa maior celeridade e eficiência na resolução de litígios administrativos. As decisões são refletidas e ponderadas levando em consideração diversos pontos de vista, das demais partes interessadas, ou interesses coletivos da sociedade. Esta é também uma forma de conferir proteção dos direitos dos particulares perante o Estado, pois ao serem tomados em conta, os diversos interesses, a Administração deverá decidir da forma mais adequada, justa e proporcional, assegurando que a decisão não é tomada de forma arbitrária ou discriminatória. A participação dos interessados contribui também para identificar informações relevantes, que poderiam não ter sido consideradas, a priori, pela Administração Pública, gerando decisões mais informadas e satisfatórias para todos. 

 

Se a fase de audiência dos interessados se apresenta assim tão importante para a tomada de decisões, qual será a sanção estipulada para as decisões, não dispensadas pelo artigo 124.º CPA, e em que a audiência é omitida ? 

 

A falta de audiência prévia dos interessados, nos casos em que seja obrigatória por lei, constitui uma ilegalidade, isto é, constitui um vício de forma. A questão da invalidade das decisões tomadas sem audiência dos interessadas é controversa e gera discussão entre a doutrina. Diversos são os autores que defendem a anulabilidade (artigo 163.º CPA) e outros que defendem a nulidade (artigo 161.º) da decisão administrativa. 

 

No entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva, um ato praticado sem audiência dos interessados é nulo. Um ato nulo não é suscetível de produzir efeitos, a figura da nulidade é utilizada nos casos mais graves de ilegalidade. Se olharmos para a omissão da audiência como uma violação de direitos fundamentais, será adequado atribuir ao ato uma sanção mais rigorosa, como a nulidade. 

 

Porém, mesmo quando a audiência dos interessados é realizada, será também necessário assegurar que a mesma não é apenas realizada, como diz a expressão, para “inglês ver”. Não é só ser ouvido, os interessados precisam de garantias de que as suas pretensões são efetivamente levadas em consideração na tomada da decisão final. A audiência dos interessados, de nada serve se os interesses não forem considerados, ouvir não é por si só suficiente, é preciso ponderar e considerar os interesses em jogo, para depois proferir uma decisão mais correta para todos, sem desconsiderar alguns interesses. Isto não significa que a Administração deve decidir sempre de forma favorável ao particular, mas que deve sim, passar por um processo de avaliação dos interesses. Se existir audiência, mas os interesses não forem materialmente considerados, o mesmo é  desvirtuar este princípio ou condená-lo à impraticabilidade e dispensabilidade. 

 

Bibliografia:

- FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 4ª Edição, Coimbra, Almedina, 2023.

- Apontamentos das aulas do Professor Vasco Pereira da Silva 

Mariana Cardoso, n.º 140122075