A Administração Pública e a legalidade
Os art 3º do CPA e 266º nº2 da CRP consagram um princípio bem conhecido por todos: o princípio da legalidade.
Este princípio
representa um dos pilares do ordenamento jurídico português e vincula toda a
Administração Pública (AP) a atuar em conformidade e obediência ao bloco da
legalidade e aos seus limites. Existe uma obrigatoriedade tal de alinhamento
entre a AP e a lei, que este princípio deveria adotar o nome de “princípio da
juridicidade”, na medida em que o Direito e a lei são, além de limites,
critérios de atuação.
Esta
conceção deriva do art 3º do CPA e do novo entendimento da legalidade à qual o
Estado Social abriu portas: deve adotar-se uma lógica de vinculação da AP ao
cumprimento dos fins (condicionantes da sua atuação) para os quais os poderes
lhe são conferidos. Ademais, também com a crise dos anos 60 passou a existir
uma ideia ampliaberta de legalidade, na medida em que qualquer decisão
legislativa adotada pela lei deve ser seguida pela AP. Ainda no âmbito da extensão
do princípio da legalidade, é possível afirmar que cresceu uma preocupação pelo
sentido supralegal deste princípio, devido ao fenómeno do Direito
Administrativo sem fronteiras.
Após fazer um
ligeiro enquadramento, importa reforçar, ainda, que o princípio da legalidade é
muito importante para a população, na medida em que promove a segurança
jurídica. Isto acontece, naturalmente, porque a atuação da AP está vinculada à
lei, que é acessível a todos nós, e por isso é previsível e com um teor de
proteção dos direitos individuais.
Uma
grande controvérsia na doutrina portuguesa prende-se com o objeto do princípio
da legalidade e com o nível de obediência à lei que este deve adotar, se total
ou parcial, dependendo do interesse que se sacrifica.
Começo
por referir, para introduzir este tema, que o objeto do princípio da legalidade
é a atuação da AP, ou seja, todos os atos, regulamentos, contratos, etc. que a
esta dizem respeito. Todas estas ações devem estar sujeitas à lei, como tenho
vindo a explicar durante esta exposição.
De
forma a concretizar esta divergência doutrinária, importa distinguir a
Administração agressiva e prestadora. A primeira é natural do Estado Liberal,
que pretendia garantir a segurança, liberdade e propriedade através do uso do
poder coercivo do Estado, apesar dessa atuação ter um impacto negativo na esfera
jurídica individual. A segunda ideia de administração prestadora é característica
do Estado Social, tendo por objetivo o fornecimento de bens e serviços que
beneficiassem e protegessem os cidadãos.
De
acordo com o professor Diogo Freitas do Amaral, o princípio da legalidade deve englobar
todas as atividades da AP, sejam elas coercivas ou prestadoras. Destaca
ainda dois argumentos principais: em primeiro lugar, o professor defende que do
art 266º nº2 da CRP não se pode retirar uma distinção entre os tipos de
atividade administrativa, o que leva a crer que o preceito se estende a ambas; o
segundo argumento invocado pelo professor prende-se com a ratio legis do
artigo, que visa limitar a administração agressiva em prol de proteger os
direitos dos particulares, embora também no âmbito da administração prestadora possa
haver sacrifício de interesses particulares, dada a dificuldade de beneficiar
todos os indivíduos.
Por
outro lado, defende o professor Marcelo Rebelo de Sousa uma diferenciação entre
os tipos de administração, tendo em conta o sentido interno e externo do princípio.
O sentido interno deve aplicar-se apenas à administração agressiva, que, naturalmente,
precisa de mais restrições. Assim, reserva-se o sentido externo à administração
prestadora, garantindo-lhe uma maior autonomia. Este argumento baseia-se no art
199º al g) da CRP, que atribui ao governo competência para, como estabelece a
letra da lei, “praticar todos os atos e tomar todas as providências necessárias
à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades coletivas”,
sem que seja necessário justificar todas as atuações que recaiam neste domínio.
O professor Marcelo Rebelo de Sousa acrescenta ainda que o sentido externo ou subjetivo
do princípio da legalidade deve ser interpretado como um dever de respeito
pelos direitos e interesses dos particulares, que assiste à AP.
Há ainda
um tema importante a tratar, que toca a todas as conceções doutrinárias: as exceções
ao princípio da legalidade.
A
primeira exceção corresponde ao Estado de necessidade, cujos pressupostos são a
existência de um perigo atual e iminente que ameaça o interesse público, e que
por sua vez levanta a urgência de medidas de forma a eliminar o perigo. Desta
necessidade emerge uma permissão jurídica para aplicação de normas excecionais,
desconformes às legisladas, desde que se verifique adequação e
proporcionalidade. Este entendimento foi adotado por vários autores, mas impulsionado
pelo professor Sérvulo Correia, que se diferencia da doutrina tradicional porque
permite uma abertura alargada à excecionalidade. Importa ainda reforçar que o
Estado de necessidade tem uma natureza atípica, e por isso não prevista pelo
legislador, o que permite a existência desta exceção ao princípio da
legalidade.
A
segunda exceção que vou abordar é a dos poderes discricionários da AP. O poder
discricionário é um poder conferido aos órgãos da AP, pela lei, que lhes permite
fazer escolhas quanto às soluções a adotar, com vista no interesse público.
Coloca-se a questão de saber se, quando a AP, por lei, só puder agir de x
forma, pode agir de y forma considerando os princípios gerais do Direito Administrativo.
A maioria dos autores entende que não, até porque esta nãos e pode considerar
uma verdadeira exceção ao princípio da legalidade. Apenas podem existir poderes
discricionários se a lei assim o permitir, não podendo estes ser ativados pela
AP de forma totalmente voluntária.
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