as Visões Doutrinárias sobre o Conceito de Atos Administrativos

 

Chi Him Kuan (Adriano), nº 140122004

18 Abril, 2024

 

 

O primeiro momento que surge o conceito “rudimentar” de atos administrativos foi no período de Revolução Francesa, com o obstáculo do princípio de separação de poderes, os legisladores na altura interpretam como a absoluta abstenção dos tribunais judiciais na intervenção das atividades administrativas. Com a passagem do tempo, surge o forte sentimento da necessidade de delimitar as atuações da Administração Pública. 

 

E no segundo momento, a partida do ano VIII, quando as atuações da Administração Pública passam a ser submetidas ao controlo dos tribunais administrativas, ainda no período de “trauma de infância do Direito Administrativo” segundo a palavra do prof. Vasco Pereira da Silva. Tinha por objecto núcleo eliminar juridicamente os atos lesivos dos particulares face à Administração agressiva, torna-se, no fundo, que o ato administrativo passou assim a ser um conceito ao serviço do sistema de garantias dos particulares. ^[1]

 

Ao longo do século XX, a Administração prestadora do Estado Social passava a ter uma intervenção ativa em todos os setores. E o ato administrativo passou a centrar-se na prestação de serviço, que criam direitos novos a favor de particulares. É esta vertente prestadora levou a que os atos produzissem efeitos múltiplos (multilateralidade dos atos administrativos). Assim, o ato já não é apenas bilateral entre a Administração e o destinatário, mas sim entre todos os interessados, no quadro de uma relação multilateral. Antes, o ato administrativo era considerado como centro do Direito Administrativo durante séculos. Todavia, com o surgimento do Estado Social/prestador de serviços, a realidade mudava progressivamente. Para além de atos administrativos, surgiam regulamentos, contratos públicos, atuações meramente técnicas e até atuações no âmbito do Direito Privado, etc. Assim sendo, o ato administrativo passa a ser uma das várias formas da atuação/manifestação administrativa, enquanto a outras formas alternativas.

 

Atualmente, o conceito de ato administrativo tem a sua importante função no plano processual de delimitar o âmbito de aplicação de certos meios processuais. O conceito de atos administrativos não preenche já apenas a função da justiça administrativa, mas também, com grande relevância, uma função substantiva e uma função procedimental^[2].

 

Numa perspectiva, é a concretização da Administração Pública com a aplicação das normas jurídicas (leis, regulamentos, etc.) na vida concreta, aplicam-se e transpõem para a vida real. Coincidente com a ideia do prof. Sérvulo Correia, “o ato administrativo é um instrumento jurídico de composição de interesse público e privados ou meramente públicos, através de configuração imperativa de situações intersubjetivas”. Ou seja, estamos a falar no sentido de que se trata de uma forma de garantia da ordem e a harmonização entre os vários sujeitos da sociedade no desempenho da função administrativa. A aplicação da norma jurídica geral e abstrata num caso concreto, com a sua vertente de vinculação e o exercício de discricionariedade, é a função substantiva do ato administrativo. 

 

Noutra perspectiva, no seio da função procedimental dos atos administrativos, a Administração Pública deve respeitar os procedimentos administrativos na sua tarefa, em particularmente, enquanto à “exteriorização da vontade da Administração” possa pôr em causa os direitos dos particulares e sejam lesivos para eles, é preciso tomar atenção. Designadamente, através de um instituto de regulação procedimental, veio a dizer que, à luz da ideia do prof. Vasco Pereira da Silva^[3], a ideia subjacente de que o ato administrativo é relevante do ponto de vista procedimental, pois constitui uma forma de atuação que ocorre dentro de um procedimento, o qual geralmente requer a participação dos particulares. Esse procedimento pode variar em extensão conforme os casos, mas, em regra, asua existência é necessária, e nele os particulares são convocados a participar. É justamente esta razão que imponha, por exemplo, o dever de fundamentação, nos termos dos arts 152º e seguintes do CPA, quando a Administração estiver perante decisão que afeta as relações jurídicas alheias. 

 

De acordo com o art 148º do CPA, dada a noção ampla e abrangente do ato administrativo, diz que “consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.” Esta é uma consagração de uma noção geral adotada pelo legislador. E pela definição doutrinária dada pelo prof. Diogo Freitas do Amaral, define que o ato administrativo é “o ato jurídico unilateral, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.” ^[4]

 

 

O prof. Vasco Pereira da Silva ^[5] veio a interpretar que, na verdade, além de existir efeitos jurídicos “externos” do ato administrativo numa situação concreta, está sempre associada com uma dimensão simultaneamente interna, na medida em que estando sujeito ao princípio de legalidade. Hoje em dia, embora que permanece ainda o “resquício” de atos administrativos, nomeadamente os atos de polícia, mas já, corresponde a uma lógica reformulada. Os outros de natureza não agressiva/executiva e não suscetíveis de atuação coativa, como o caso de atos prestadores, também se integram às formas das atuações administrativas. Na visão do professor, é impossível que um procedimento administrativo produza apenas efeitos internos. Sempre que cause prejuízos ou lesão aos particulares, a Administração Pública deve responder e indenizá-los, pois o procedimento administrativo abarca tanto dimensões internas quanto externas.

 

O “carácter externo” consagrado no art 148º do CPA é muito discutido, tal como defende a posição do prof. Rogério Soares, “os atos administrativos produzem efeitos jurídicos no setor do ordenamento jurídico geral. Isto quer dizer que constituem ou modificam com relações intersubjetivas ou afetam a situação jurídica duma coisa. Com a produção dum ato administrativo, vai assim alterar as relações o Estado ou outros ente público e um particular ou entre vários entes públicos. Deste modo, não são atos administrativos os atos internos. São estes atos os que não assumem relevância no ordenamento geral, aquele tutela as relações entre figuras subjetivas autónomas.” ^[6]

 

Parece-nos que, a ideia não é esclarecida pelo legislador de propósito e, tem a sua intenção de deixar um espaço doutrinal para o efeito de discussão e desenvolvimento. Entre nós, defendemos a ideia de prof Vasco Pereira da Silva, o critério de um ato administrativo pode ser contenciosamente impugnado ao Tribunal é o de “lesão”. E nunca só se considera os actos reguladores e deixando os restos actos administrativos da natureza secundária, e pensa que são judicialmente não-considerável.^[7]

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^[1] V. João Caupers, Cadernos de Justiça Administrativa nº 16, p. 49; ideia concretizada v. D. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, p. 195  

^[2] V. V. Pereira da Silva, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, p. 454 ss. com a enumeração de 6 funções do ato administrativo

^[3] V. V. Pereira da Silva, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, p. 435; salienta esta ideia, em especial, nas Lições: V. D. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, p.197

^[4] V. D. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, p. 199 e ss. 

^[5] Pelo entendimento na aula e consoante as ideias arrumadas nos apontamentos...

^[6] V. Rogério Soares, Direito Administrativo, p. 91; V. de Andrade, Lições de Direito Administrativo 3ª ed., p. 159-160

^[7] Ideia defendida pela Escola de Coimbra (Viera de Andrade, Vital Moreira, etc.)