O solitário alicerce
O ato administrativo, enquanto alicerce de uma casa, é a base de construção e de sustentabilidade de toda uma realidade administrativa, pelo menos para Otto Mayer.
Um dos principais pais do Direito Administrativo Alemão, inspirado na experiência francesa, introduziu e teorizou o conceito de ato administrativo. Segundo Otto Mayer, o ato administrativo consubstancia o exercício do poder administrativo orientado à definição do direito aplicável a um particular. Aqui, o ato administrativo é construído à imagem de uma sentença judicial, abrindo portas para o pecado original da promiscuidade entre a administração e a justiça.
O conceito conserva um pendor autoritário, típico à lógica de funcionamento da Administração do Estado Liberal, autoritária e soberana que dota de eficácia unilateral o que entende que deve valer como direito para o súbdito, como sabemos Otto Mayer não se revelou muito amigo dos direitos dos particulares, preferindo adotar a posição de um inimigo “a temer” ao considerar a inexistência de quaisquer direitos dos indivíduos face à Administração, extravasando os limites ao ponto de os reconduzir a um mero objeto do poder.
Em Portugal, Marcello Caetano não escapou às hipnotizantes influências de Otto Mayer, adotando uma conceção clássica do ato administrativo como ato definitivo executório, que perdurou até à vigência da Constituição de 1976.
Embora enraizado nos pressupostos ideológicos do Estado Liberal, o ato administrativo, outrora coerente com as particularidades histórico-políticas do seu tempo, cedeu, em larga medida, com a passagem para o Estado social.
Apazigou-se a visão da Administração, considerada até então como agressiva dos direitos dos particulares, para uma versão amigável, assumindo com frequência o papel de “baby-sitter”, dada a dependência dos cidadãos relativamente aos poderes públicos, em específico, das inúmeras prestações sociais da Segurança Social, v.g., atribuição de subsídios, pensões (de reforma, de invalidez, entre outras).
Neste sentido, a conflitualidade inerente às intervenções esporádicas que se estabeleciam entre o particular e a Administração cede a um espírito de colaboração e permanência, inclusive post mortem, como será o caso da pensão em caso de morte.
Bachof como Maurer, contrariamente a Otto Mayer, são apologistas do reconhecimento de direitos subjetivos dos particulares perante a Administração Pública. Ou seja, o “particular coloca-se, em face da Administração, como um sujeito de direito perante outro, estabelecendo-se, de igual para igual, uma relação jurídica”.[1]
Para além das mudanças a priori, há um afastamento do modelo de uma Administração puramente executiva. De acordo com o entendimento de Vasco Pereira da Silva, a questão deve ser apreciada em dois níveis: em primeiro lugar, há um crescimento exponencial de atividades de pura administração, desprovidas de qualquer conteúdo jurídico e que pouco divergem das atividades levadas a cabo por privados (v.g., produção de bens); em segundo lugar, a atuação jurídica da Administração Pública é impossível de ser antecipada, rigorosamente, pelo legislador, e o aumento das tarefas administrativas, exigem ainda mais autonomia por parte das entidades administrativas. Considera, em ambos, que a atividade de administrar assumiu um novo significado, certamente mais amplo do que a simples execução da lei.
Para além do referido, a par do ato administrativo surgiram novas formas de atuação administrativas. Atualmente, no quadro de uma Administração interveniente e prestadora, sucedem as diretivas, as instruções, a atividade informal, entre outras.
No que concerne ao ato administrativo, a transformação principal teve por referência a sua função. Conforme explicitado, o paradigma que esteve na base da construção e teorização do conceito foi o modelo da Administração agressiva ou liberal, o que conduziu à adoção de uma conceção autoritária relativamente ao direito aplicável ao particular. Na Administração prestadora, o ato administrativo é, desde logo, benéfico aos particulares, ou constitutivo de direitos, pelo que a esfera jurídica destes deixa de ser agredida pela Administração. Nesta medida, o ato administrativo surge como instrumento de satisfação dos interesses individuais.
Assim sendo, assiste-se, a uma reformulação da posição do ato administrativo, pela introdução de novas realidades que exigiram uma reforma da “idade de ouro” do conceito clássico, como refere Vasco Pereira da Silva. E como tudo tem um fim, o solitário alicerce é acompanhado por inúmeros outros, e agora sim, a base sobre a qual a casa assenta está completa.
Referência bibliográfica
PEREIRA DA SILVA, Vasco Manuel Pascoal Dias, 1998, Em Busca Do Acto Administrativo Perdido, Livraria Almedina, Coimbra.
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