O ato administrativo perdido

O ato administrativo perdido

                                                                                 Un Pui Gong (Ronaldo), nº140122165

“Da “Farda Única” ao Moderno “Pronto-a-Vestir” das Formas de Atuação Administrativa”

O ato administrativo configurava-se como o conceito central do Direito Administrativo durante o período liberal. Tal como uma sentença judicial, o ato administrativo no período liberal era definitivo, isto é, este estabelecia de forma autoritária o direito aplicável aos particulares, ou, aos súbditos, como afirmava OTTO MAYER. Por outro lado, era também executório, no sentido de poder impor as decisões coativamente contra a vontade dos particulares, ou seja, a tal ideia de privilégio de execução prévia.

Com o surgimento do Estado Social, a administração tornou-se prestadora, praticando atos favoráveis aos particulares, muitas vezes constitutivos de direitos. A administração já não se assentava naquela lógica agressiva que praticava atos definitivos e executórios. Estas novas funções obrigaram à procura de novas formas de atuação: contrato, regulamento, plano, atuações técnicas, atuações no direito privado... O ato administrativo perdeu o protagonismo, passando “da farda única” a uma das peças do moderno “pronto-a-vestir”, segundo as palavras de VASCO PEREIRA DA SILVA. Vejamos o exemplo seguinte: se a Câmara Municipal de Lisboa quiser construir uma escola e para o efeito precisar de um terreno, a mesma pode optar pela expropriação de um terreno privado (ato administrativo) ou por negociar com o particular, comprando-lhe o terreno (contrato).

Evolução do ato administrativo

Como já tive a oportunidade de antecipar, no período liberal, o ato administrativo era marcado pelos traumas da infância difícil do Direito Administrativo, sobretudo a promiscuidade entre a função administrativa e a função judicial e lógica agressiva da administração. Isto se traduziu na definitividade e na executoriedade que caracterizavam o ato administrativo.

O paradigma de um ato definitivo e executório foi alterado radicalmente com o surgimento do Estado Social. O modelo do ato de polícia passou a ser o do ato favorável, prestador de bens e serviços. Quanto à definitividade, a atuação administrativa deixou de ter conteúdo jurídico, logo, caiu esta característica. No tocante à executoriedade, as atuações administrativas, por natureza eram favoráveis e portanto não eram suscetíveis de serem executadas coativamente contra a vontade dos particulares, por serem prestadoras de bens e serviços, logo, o dito privilégio de execução prévia desapareceu. 

Com a passagem ao Estado Pós-Social/Infraestrutural, os atos passaram a ser considerados como tendo eficácia múltipla/eficácia em relação a terceiros, ideia de que os seus efeitos se produziam não apenas na esfera jurídica dos particulares referidos no ato, mas também eram suscetíveis de lesar os direitos e os interesses legítimos de qualquer terceiro, alheio ao ato. 

Hoje, os atos agressivos limitam-se à lógica da polícia. 

Noção do ato administrativo adotada pelo legislador

Conforme o disposto no artigo 148º do Código do Procedimento Administrativo, entendem-se por atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. 

Perguntar-se-á qual a noção do ato administrativo que o nosso legislador adotou para efeitos do presente CPA, ora, a verdade é que as transformações sofridas pelo ato obrigaram ao nosso legislador acolher uma noção mais ampla do conceito de modo a abranger todos os tipos de atos: os atos de polícia, os atos prestadores e os atos com eficácia múltipla. 

Alguma doutrina, encabeçada pela Escola de Coimbra, contudo, entende que se consideram atos administrativos aqueles produzem efeitos jurídicos novos, ou seja, os ditos atos regulatórios. O que significaria perante um ato da administração que admite uma autorização de construção que diz respeito um direito de propriedade não seria um ato administrativo uma vez que não produz efeitos novos. Para VASCO PEREIRA DE SILVA, este entendimento carece de sentido na medida em que não pode ser justificado, dada a formulação do artigo 148º do CPA. Além disso, quer os atos que produzam efeitos novos quer os que não são suscetíveis de impugnação.

Ainda acerca desta questão, MÁRIO AROSO, apesar de não concordar com a ideia de atos regulatórios, defende que são apenas atos administrativos os atos que produzem efeitos externos. O argumento baseia-se na formulação que resulta da alteração do CPA 2015, que acrescentou a expressão “externos”, por isso, os atos que produzem efeitos internos não são atos administrativos. Segundo ele, o plano urbanístico não é um ato administrativo. Para VASCO PEREIRA DA SILVA, a distinção entre atos internos e externos é ainda um trauma da infância difícil, ideia de que os atos que se passavam dentro da administração não são juridicamente relevantes, não sendo vinculados pelos direitos fundamentais nem pelo princípio da legalidade. Se o princípio da legalidade foi alargado (passando da legalidade formal para material/multinível), não faz sentido que a atuação administrativa no seio da administração não esteja sujeita ao princípio da legalidade. Os atos internos são simultaneamente externos. Voltando ao plano urbanístico, este é visto como um ato interno na medida em que é aprovado dentro da administração, sendo um requisito legal para o andamento do procedimento, contudo, a sua não aprovação tem efeitos externos – o particular deixa de poder construir. 

Já para FREITAS DO AMARAL, os atos administrativos são decisões que visem produzir efeitos jurídicos/regulatórios numa situação individual e concreta. Os atos que não correspondam a um conceito estrito de decisão, isto é, a uma estatuição ou resolução de um caso, a propósito de uma certa situação jurídico-administrativa, não são atos administrativas propriamente ditos, pelo que não são suscetíveis de ação impugnatória perante os tribunais administrativos. Relativamente a esta visão, VASCO PEREIRA DA SILVA entende que não é pela expressão “decisões” que os atos tenham de ter efeitos regulatórios. 

Importa ainda salientar que o legislador não faz a distinção entre atos administrativos e atos impugnáveis, pois, qualquer ato administrativo que lese os direitos e os interesses legítimos dos particulares, são suscetíveis de impugnação dos tribunais administrativos, resulta isso dos artigos 50º e ss. do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Conclusão 

A título conclusivo, a evolução do conceito e da prática do ato administrativo reflete as transformações nos modelos de Estado ao longo da história. Desde o período liberal, marcado pela definitividade e executoriedade dos atos, até o Estado Social, onde a administração se tornou prestadora de bens e serviços, e finalmente ao Estado Pós-Social/Infraestrutural, onde os atos adquiriram uma eficácia mais ampla, afetando não apenas os envolvidos diretos, mas também terceiros. Essa evolução levou o legislador a adotar uma noção ampla de ato administrativo para abranger diferentes tipos de atos. Sendo claro que qualquer ato administrativo que viole os direitos e interesses legítimos dos particulares está sujeito á impugnação judicial. 

Bibliografia 

PEREIRA DA SILVA, Vasco Manuel Pascoal Dias, 1998, Em Busca Do Acto Administrativo Perdido,  Livraria Almedina, Coimbra.

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, II, 4.ª Edição, Artipol- Artes Gráficas, Lda., Grupo Almedina, 2018.