Evolução histórica do princípio da legalidade no Direito Administrativo
Evolução histórica do princípio da legalidade no Direito Administrativo
Introdução
O princípio da legalidade trata-se de um dos princípios mais importantes que vigoram no universo do Direito Administrativo. Mediante este, toda a atuação da Administração Pública se encontra sujeita à lei e ao Direito (que é tido numa lógica sem fronteiras, supralegal e infralegal), conforme o disposto no artigo 3º nº1 do Código do Procedimento Administrativo.
No entanto, o princípio da legalidade, na sua construção original, não era perspetivado tal como é hoje. O princípio da legalidade teve, de facto, uma infância difícil que remonta ao período liberal e por isso nos incumbe perceber quais eram os traumas da infância difícil deste e como eles foram superados, para se poder entender a evolução história do princípio da legalidade.
Evolução
O princípio da legalidade é o contributo dos autores do Direito Administrativo do período liberal. Segundo estes, a atuação administrativa deveria ser controlada e delimitada pela lei (exclusivamente do Parlamento). Isto porque, na lógica liberal, as tarefas principais da Administração eram sobretudo a garantia da liberdade e da propriedade, do ponto de vista interno, através da polícia, e em relação ao exterior, através das forças armadas. Nesse sentido, a Administração era concebida como agressiva, dotada de poderes de autoridade. No entanto, por outro lado, entendia-se que a Administração podia atuar livremente em tudo o que a lei não regulasse de forma expressa.
Este poder de decidir livremente em matérias não reguladas pela lei era contraditório com o princípio da legalidade e deixava uma ampla margem de liberdade de atuação à Administração. Esta realidade tinha particularmente repercussões mais gravosas no período liberal na medida em que as leis eram escassas e as poucas leis que existiam se cingiam às matérias de liberdade e propriedade (devido ao liberalismo). Portanto, as limitações ao poder administrativo eram muito reduzidas e deixava-se uma margem de arbitrariedade (não só de discricionariedade) de atuação à Administração, livre de qualquer controlo, nomeadamente o controlo jurisdicional (na altura não existiam tribunais administrativos).
O princípio da legalidade era configurado com uma espécie de direito real, isto é, os liberais preocupavam-se apenas com os limites da atuação administrativa nas matérias de liberdade e propriedade, e estabeleciam estes limites através das leis. Daí o entendimento de um domínio reservado de atuação exclusiva do poder legislativo, onde vigorava o princípio de preferência, da vontade do legislador sobre a vontade da Administração.
Porém, poder-se-ia igualmente falar em reserva de Administração na medida em que gozava de um poder de decidir livremente em matérias não reguladas pela lei, com efeito, MARCELLO CAETANO considera que o poder discricionário é uma exceção ao princípio da legalidade; uma reserva de Administração.
Isto dito, o princípio da legalidade, na sua construção original, era muito limitado e correspondia a uma legalidade formal.
Com o Estado Social, a configuração liberal do princípio da legalidade sofreu uma grande evolução. Antes de mais, importa salientar que já não valia a ideia de uma Administração agressiva, dotada de poderes de autoridade e do privilégio de execução prévia. Ao contrário, a Administração passou a ser prestadora de bens e serviços aos particulares.
Quanto ao princípio da legalidade, este tornou-se mais exigente, passando de uma legalidade formal para material, ou seja, abrange não apenas as leis do Parlamento. A Administração só podia atuar quando a lei previa a respetiva competência. A lei passou a ser o fundamento da atuação da Administração, estabelecendo o respetivo conteúdo e os critérios de decisão. Por outro lado, toda a atuação administrativa passou a sujeitar-se ao controlo jurisdicional.
Nos anos 70, entendia-se que o conceito do princípio da legalidade devia ser ampliado ainda mais, isto é, em vez de se falar em legalidade, devia falar-se em juridicidade. A Administração está subordinada não apenas à lei, mas ao Direito na sua totalidade. Em 1980, esta ideia foi consagrada pelo legislador do CPA no seu artigo 3º nº1, abrangendo tanto o poder discricionário como o poder vinculativo.
Assim, nos dias de hoje, o princípio da legalidade pressupõe uma legalidade material, e não apenas formal, numa lógica sem fronteiras, abrangendo fontes de Direito supralegais e infralegais.
No nível supralegal, a Administração Pública fica subordinada ao Direito Constitucional, ao Direito Europeu, ao Direito Internacional e ao Direito Global. No nível legal, a Administração sujeita-se à lei, ao decreto-lei e ao decreto legislativo regional. Já no nível infralegal, a Administração vincula-se à sua própria atuação, nomeadamente os planos, os regulamentos, os contratos e ainda os atos administrativos. Numa palavra, a Administração Pública subordina-se a normas e princípios provenientes de todas as fontes de Direito, fontes essas que merecem uma análise mais detalhada que irei abordar noutro artigo.
Conclusão
Apesar do contributo dos autores liberais na construção teórica do princípio da legalidade no Direito Administrativo, este, devido aos traumas da infância difícil do Direito Administrativo, na sua construção original, ainda não era suficientemente efetivo na medida em que se cingia a uma legalidade formal, que de forma muito limitada vinculava a atividade administrativa, deixando uma margem muito ampla de arbitrariedade à Administração.
Com a passagem ao Estado social, o conceito do princípio de legalidade foi progressivamente alargado. As normas passaram de limites à atuação administrativa para o fundamento da atuação administrativa, estabelecendo ainda o conteúdo, os parâmetros e os critérios de decisão. E, hoje, por força do artigo 3º nº1 do CPA, o princípio de legalidade é perspetivado numa lógica sem fronteiras, supralegal e infralegal, além da lógica de uma legalidade formal. Além de tudo, toda a atuação administrativo fica sujeita ao controlo jurisdicional.
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