O Direito Administrativo Europeu

 O Direito Administrativo Europeu

Dimensão do Direito Europeu

O Direito da União Europeia se não é um direito equivalente a um direito igual a um Estado, o modelo da União Europeia também não é um modelo meramente internacional, pois cada um  dos estados participa nos órgãos da União Europeia, e esta, ao contrario de outras entidade internacionais, tem normas próprias que vinculam os Estados, e gozam de aplicabilidade direta e de primazia sobre o direito interno dos estados. 

Temos aqui um corpo jurídico autónomo, que é diferente dos estados, e que se impõe a estes, mas que se mexe ao mesmo tempo de forma conjunta com o direito interno dos vários estados membros. 

Por exemplo, a União Europeia rege-se pelo princípio da subsidariedade (art 5° n°3 do TUE), no sentido que primeiro, em matérias que não são da competência exclusiva da União Europeia, cabe aos Estados legislarem, é só quando eles não sejam aptos a concretizá-las é que e a União Europeia intervém (principio de separação de poderes). 

É no DAE que se dá a criação de uma verdadeira ordem jurídica, própria dos Estados-membros, mas também comum a estes - a fronteira que separa o Direito Europeu do Direito Administrativo nacional é ténue e praticamente invisível, uma vez que a conjunção das fontes nacionais e europeias é aplicada automaticamente na esfera dos Estados pertencentes à União Europa.

Esta fronteira invisível está sobretudo ligada à dupla dependência recíproca que existe entre o Direito Europeu e o Direito Administrativo, não esquecendo a importância da existência de várias fontes jurídico-administrativas europeias e da crescente adoção de políticas comuns entre os Estados-membros - uma das situações em que podemos observar este fenómeno prende-se com o desenvolvimento que existe em termos de jurisprudência no Tribunal de Justiça da União Europeia (doravante TJUE).

Aquilo que a União Europeia faz é regular, estabelecer normas comuns, de direito administrativo europeu aplicado a todos os estados membros. A UE estabeleceu no tratado de Lisboa essas regras, como também existem regulamentos e diretivas sobre essa matéria - há uma tentativa de coordenação entre direito europeu e direito interno. 

Influência do Direito Europeu nos Direitos Estaduais:

Tal como os Direitos estaduais constituíram uma fonte de Direito em sentido histórico, para a União Europeia, o Direito da União Europeia é fonte de Direito (em sentido técnico-jurídico) para os Estados-membros. O legislador nacional executa o Direito da UE, criando Direito; a Administração Pública aplica o Direito da União Europeia, por via administrativa, incluindo-o no bloco de legalidade que limita a Administração (princípio da legalidade).

Tem havido esforços no sentido de harmonizar os métodos de gestão administrativa e procedimentos administrativos dos Estados, através de diretivas de coordenação de procedimentos administrativos em domínios como o dos contratos públicos, do ambiente, e da liberdade de circulação de pessoas. 

Criou-se o ato administrativo comunitário, alterou-se o regime de revogação do ato administrativo, alargou-se a categoria do ato administrativo contenciosamente sindicável. Procedeu-se ainda à alteração do sistema de garantias vigente nos Estados-membros em matéria de Direito Administrativo, consagrando no Direito interno garantias que asseguram a efetividade do Direito da UE e dos direitos que ele confere aos cidadãos (nomeadamente, através da possibilidade de os tribunais estaduais adotarem providências cautelares, para impedirem o desrespeito pelas normas comunitárias que atribuam direitos aos particulares não previstos nas Ordens Jurídicas internas), e ainda através da responsabilidade extracontratual do Estado pela violação do Direito Europeu. Os Estados-membros estão ainda obrigados à revogação dos atos administrativos nacionais contrários ao Direito da União.

Os Estados-membros têm, portanto, de conformar os seus Direitos com o Direito Europeu, pela via negativa de não contrariar o Direito da União, e pela via positiva da obrigatoriedade de transpor as diretivas, bem como pelo fenómeno da aproximação das legislações.

Quando uma norma nacional e uma norma comunitária colidam, prevalece a norma comunitária, por via do primado do Direito da União Europeia (artigo 8º da CRP). É este primado fundamentado pelos princípios acima mencionados, e pela ideia de que cada Estado, ao integrar a UE, aceita e adota a sua Ordem Jurídica, que tem a pretensão de ser um Direito Comum aos Estados-membros da União. O artigo 288º do TFUE (Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia) estabelece que os Estados-membros ficam adstritos a adotar os atos jurídicos da UE, à exceção de recomendações e pareceres, que não são vinculativos. 

O mesmo artigo especifica que os regulamentos e as decisões (atos de Direito derivado) são vinculativos e dotados de aplicabilidade direta, enquanto as diretivas vinculam quanto ao objetivo a alcançar, deixando às entidades estaduais a competência quanto à forma e aos meios: esta função é em larga medida exercida pelas Administrações Públicas estaduais. 

Para além do mais, também o Direito da UE diretamente aplicável terá invariavelmente de ser complementado por medidas de execução, da parte dos Estados-membros: mais uma expressão da colaboração dos Estados-membros, e que vem prevista no artigo 291º do TFUE, bem como na cláusula de empenhamento do artigo 7º/5 da CRP. Por tudo o que vem sendo escrito, afirma o Professor Fausto de Quadros que os Estados formam a “Administração indireta” (instrumental) da União e do seu Direito, visto ser através dos Estados-membros e respetivas instituições que o Direito da UE tem aplicabilidade; as entidades administrativas, por sua vez, são entidades administrativas comunitárias.

Existência de uma pluralidade de fontes.  

Segundo Mario Chitti, o Direito Administrativo é agora um “Direito mestiço”, pois integra princípios, normas, correntes doutrinárias, jurisprudência, fontes, legislação, tanto de origem europeia, como de origem nacional.

O DAE tem como fontes principais a legislação, dos vários Estados-membros, e a jurisprudência; no entanto, quando nos referimos à jurisprudência, não falamos das decisões resultantes de qualquer tribunal - falamos das decisões do TJUE.

Nesta medida, o ordenamento jurídico Europeu dispõe de uma multiplicidade de fontes jurídico- administrativas - no entanto, em caso de desacordo, aplica-se o princípio do primado da União Europeia, pelo que a norma europeia deverá prevalecer.

O magnetismo entre fontes nacionais e europeias é tão forte que a jurisprudência europeia tem poder para, interpretando e integrando lacunas do Direito Nacional, afastar atos de Direito Administrativo - o TJUE faz uma reinterpretação do Direito Administrativo Nacional à luz do DAE. As regras de procedimento e processo administrativo têm vindo a ganhar autonomização,, originando a verdadeira globalização, europeização e convergência dos sistemas processuais e procedimentais dos Estados.

Constituição Europeia

Faz sentido em falar em constituição europeia porque existem normas, presentes no tratado de Lisboa e na cartas dos direitos fundamentais, que regulam a separação de poderes e ha a proteção dos direitos fundamentais à escalda da União Europeia. Há aqui uma ideia de que o próprio constitucionalismo pode existir para alem do estado. 

Por exemplo: no âmbito do direito do ambiente por trás de todas as leis nacionais existe uma lei da União Europeia que influenciou as normas nacionais. Isto significa que o direito do ambiente português é basicamente direito europeu. 

Os estados ao aderir à UE passam a participar nas tomadas de decisões públicas, mas ao mesmo tempo o Estado vai aplicar na sua esfera jurídica, não apenas as normas que ajudou a criar quando entrou na União Europeia, mas também aquelas que já antes tinham sido criadas. Isto é uma coisa única, pois não há nenhum direito comum aplicado a um conjunto de países - algo singular.

Na União Europeia observamos: 

1. uma ordem jurídica própria, conjugando fontes comunitárias - cujas regulações, sendo “recebidas” pelos ordenamentos jurídicos internos, gozam de efeito direto e de primazia sobre os países membros (...) - com fontes nacionais”; 
2. uma conciliação de formas de atuação jurídica dos orgãos públicos comunitários com estatuais; 
3. uma compatibilização da jurisprudência europeia.

Isto permite falar em direito constitucional europeu e também em direito administrativo europeu. 

E o que é especifico desta comunidade para alem da aplicabilidade e primazia, é também a mistura dos direitos de cada Estado Membro, uma vez que cada um dos direitos nacionais é simultaneamente direito europeu, aplicando-se o direito comparado. 

Seguindo esta lógica, no direito europeu há também uma relação de dupla dependência. Pois por um lado o Direito Nacional (quer administrativo como constitucional) depende do Direito Europeu, pois não pode estabelecer nem regras e princípios que sejam opostos àquelas elaboradas pela UE. 

Mas o Direito Europeu também depende do Direito Nacional, pois se não fossem os tribunais nacionais a aplicar o Direito da União Europeia, e as autoridades nacionais, este direito não existia. Isto porque, é a administração portuguesa e tribunais portugueses que aplicam o direito europeu. Efetivamente o direito da União Europeia dependem dos estados nacionais - aqui a dupla dependência é mais significativa 

A ordem jurídica própria europeia sobrepõe-se e impõe-se ao ordenamento próprio de cada Estado-membro, no entanto também se cruza e depende destes. O problema de hierarquia que era mencionado no DAG desvanece no DAE, uma vez, segundo o princípio do primado da União Europeia, quando existe uma desconformidade entre o Direito da União Europeia e o Direito Nacional é a desaplicarão do Direito nacional, enquanto essa situação de desconformidade se mantiver.

É conferido ao DAE uma homogeneidade na aplicação caso a caso, reconhecido pelo TJUE - os Estados membros nunca poderão invocar desconformidade para o incumprimento das obrigações Europeias. Em termos de legitimidade, como já referido, sendo a União Europeia uma ordem jurídica autónoma, constituída por vários orgãos, e que se faz representar por indivíduos eleitos democraticamente, a União Europeia tem ao seu dispor uma incrível legitimidade democrática, que confere legitimidade ao seu Direito, e consecutivamente, ao DAE.

Sendo assim, temos um DAE, que tem a sua base constitucional, segundo o professor Vasco Pereira da Silva, no Tratado de Lisboa. Além disso, os Estados-membros vincularam-se ao Ordenamento Jurídico Europeu, aceitando as suas regras e princípios, reconhecendo a supremacia das suas fontes, pelo que, o problema da pluralidade de fontes fica resolvido - no Ordenamento Português, temos reconhecido o princípio da primazia da União Europeia no artigo 8° da Constituição da República Portuguesa.

Desta forma, nunca irá existir uma dificuldade em escolher que fonte se irá ter de aplicar: a fonte nacional ou a fonte europeia, uma vez que a fonte europeia, em caso de desconformidade com a nacional, irá prevalecer.

Sara Rodrigues

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